精准扶贫与地方扶贫立法创新思路

张静

【摘要】消除贫困是一项长期艰巨的任务，需要各方力量协调一致，通过立法防止扶贫资源的浪费，无疑是最佳的路径。当下的紧迫任务是如何通过制度设计落实精准扶贫，提高实效。文章认为，地方扶贫立法的创新，一是扶贫对象应当瞄准到户，二是应当实行综合立法普惠各类贫困群体，三是各项措施有效衔接，提升扶贫实效。

【关键词】精准扶贫 地方立法 创新 地方法制

【中图分类号】D927 【文献标识码】A

贫困是困扰世界各国的难题，努力消除贫困更是各国必须承担的历史责任，2000年9月，联合国召开全体成员国会议，189个国家共同签署了《联合国千年宣言》，庄严承诺：“我们将不遗余力地帮助我们十亿多男女老少同胞摆脱目前凄苦可怜和毫无尊严的极端贫困状况”。①如何实现承诺考验着各级政府和学者的智慧。总结我国几十年的扶贫经验，借鉴发达国家的扶贫措施，实现扶贫目标的最佳路径应包括以下方面：

依法扶贫，长久发力

贫困意味着缺少和获得困难，它指一个人及其家庭不能满足生存和发展所需基本条件的状况。贫困群体的产生，既有个人获取资源能力缺失的原因，也有社会分配制度不完善，导致他们获取资源的机会被剥夺、被忽视或者被挤占的因素。资源的有限性是人类社会发展中长期面临的客观现实，通过人为的平衡机制，使得资源获得缺失的人群能够维持基本的生活条件，这是人类社会文明和进步之所在，给予贫困群体更加公平的生存和发展所需的必要资源，促进社会公平与和谐是政府义不容辞的责任，也是每个有社会责任感的公民应有的良知。法律所固有的明确性、稳定性和强制性特点，促使各国普遍选择立法的路径，从制度上保障贫困人群获取必要资源和发展机会的条件。

有关消除贫困的立法，各国各有建树，如英国颁布的《工业分部法》，美国颁布的《地区再开发法》，德国制定的《联邦改善区域结构共同任务法》，日本制定的《北海道开发法》等。这些法律的实施，对于增加贫困地区的发展机会无疑提供了巨大的支持。在我国关于扶贫工作的政策引领和制度建设的探索从未懈怠。从“家庭联产承包制”、各级政府扶贫领导小组相继设立到《中国农村扶贫开发纲要》的发布，中国政府在制度构建、组织保障以及发展规划三个方面逐步展开扶贫攻坚战。②为世界消除贫困之使命做出了卓越的贡献，提供了典范。但是，由于专门立法的缺失，各地扶贫工作也出现一些急于求成的短期行为、追求政绩的面子工程、频繁调整工作思路的半截子工程、挤占扶贫资金的行为时有发生，这些情形导致了扶贫资源浪费，客观上加剧了扶贫资源的紧缺。避免上述情况发生的最佳路径就是制定专门的扶贫法。

伴随着我国依法治国战略的全面推进，地方政府在落实国家扶贫开发纲要的专门立法方面进行了大胆的探索，目前，黑龙江省、湖北省、广东省、陕西省、重庆市以及内蒙古自治区等十几个省区先后制定了农村扶贫开发条例，宁夏回族自治区的农村扶贫条例草案也在公开征求意见。

我们认为，通过产业分布、财政平衡方法，向经济落后地区倾斜，助推经济欠发达地区的发展，缩小地区发展差距，这是需要从国家层面立法解决的重大战略。而各省区扶贫条例，在结合本地区实际情况、规范扶贫活动、增强扶贫实效方面进行了更多的探索。表现在：第一，规范扶贫对象的确定程序。第二，明确规定地方财政安排扶贫资金的比例。第三，建立扶贫项目责任制、合同管理制、质量和安全保证制、公开公示制、绩效评估和检查验收制等，加大对扶贫资金的监管力度。第四，鼓励科技扶贫。从实施效果看，我国现有的地方扶贫立法，主要宗旨在于落实《中国农村扶贫开发规划》提出的战略目标，而且地方扶贫立法在扶贫目标的准确度、扶贫标准的明确性、扶贫措施的针对性方面更具优势，对于规范地方政府扶贫工作，落实扶贫任务，保证政府扶贫工作的连续性和稳定性，调动各部门扶贫力量持久发力起到了重要作用。毫无疑问，科学的制度安排，能够保证扶贫事业稳定、长久地发展。

实现精准扶贫需要综合立法，组合发力

实现精准扶贫首先要求扶贫对象应当瞄准所有的贫困人群，不应有所遗漏。作为面向未来的地方扶贫立法，是照搬现有农村扶贫开发条例的内容，将扶贫对象锁定农村具有劳动能力的农户？还是基于城乡统筹，制定一部综合性的“扶贫条例”，有所创新？这个问题值得重新考量。赞成第一种模式的理由是，第一，我国贫困人口大多数依然集中在农村。第二，扶贫只能针对具有劳动能力的贫困人口，因病、因残和年老丧失劳动能力的城乡贫困人员应当由社会保障法解决。第三，发展是硬道理，通过产业发展，增加就业机会，带动贫困地区摆脱贫困是消除贫困的根本出路。

不可否认，上述理由都是应当肯定的。但是，从城乡统筹、缩小城乡差别的角度思考，制定综合性的“扶贫条例”，更符合未来社会治理的大趋势。理由有四：

第一，新中国的扶贫活动走过了三十多年，取得了显著成果。我国贫困人口的现状，一是现阶段的贫困人员分布更加分散，且多数分布在生态脆弱、产业开发成本偏高的山区，产业开发的成本和难度增大。二是不论城镇，还是农村，导致贫困的原因越加趋同，需要解决的是大病看不起、养老有困难、无力支付非义务教育经费、就业困难。与此相应地扶贫模式也发生了变化，从开发式扶贫向综合保障型扶贫转变。综合扶贫是以社会保障托住底，以扶贫开发为重要方式、以社会扶贫为重要补充，是集社会政策、行业扶贫、区域政策于一体的综合治理格局，是一种多角度，全方位的扶贫机制。在综合扶贫格局中，社会保障和公共服务均等化建设成为保障贫困人口平等享有生存权和发展权的重要工程。狭义的社会保障包括社会救助和社会保险，广义的社会保障除了社会救助和社会保险，还包括社会优抚和社会福利制度。但不论范围如何，社会性是其本质的特征，社会性是指全体社会成员不分性别、民族、城乡、地区、职业、工作单位的所有制属性，个人身份以及用工形式等，一律是社会保障的对象，都有平等地享有社会保障的权利。③无论当前还是未来，平等与公平是社会共同的价值取向，因此，制定涵盖所有贫困人员的“扶贫条例”，适应未来扶贫模式发展的趋势，更符合中国未来社会政策的改革方向。

第二，通过立法修正城乡居民区别待遇的现象，是我国法治文明与进步的必然趋势。我国《宪法》第三十三条规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”平等权实质上是指公民平等地享有宪法规定的公民基本权利，国家权力应当平等地保护公民的权利和平等地要求公民履行法律义务，不得在法律上对公民进行区别对待。④长期以来，在许多涉及公共服务和社会福利制度领域，城镇居民与农村人口的区别待遇是客观存在的，仅仅是医疗保障制度就存在着四种形式，适用于公务员和部分事业单位的公费医疗制度、适用于城镇职工基本医疗保险制度、适用于城镇居民的基本医疗保险制度和新农合医疗保险制度。⑤教育经费主要投入在城镇地区，使得农村地区的儿童受教育的条件与城镇地区差距过大，这是中国城乡二元结构形成的事实，但却是一种有违社会公平价值观、应当被逐步消灭的现象。通过立法修正城乡居民区别待遇的现象是最快、最有效的手段。

当然，平等对待并不意味着否认差别。在分配利益和负担的语境中可以有两种意义上的平等对待。一种是强式意义上的平等对待，它要求尽可能地避免对人群加以分类，从而使每一个人都被视为同样的人，使每一个参与分配的人都能够在利益或负担方面分得平等的份额。另一种弱式意义的平等对待，它要求按照一定的标准对人群进行分类，被归入同一类别或范畴的人才应当得到平等的份额。因此，弱式意义的平等对待也意味着差别对待，同样的情况同样对待，不同的情况不同对待。⑥的确，农村和城镇的生活成本存在一定的差别，这是客观的事实，一个标准对待城乡不同贫困人员，显然不合适。《中国人权发展规划》也明确提出：对城乡贫困人口分类施保。问题在于区分的标准应当是贫困人员所在地区的生活成本与实际需求，而不应当是居民和农民的身份差别。

事实上，我国社会改革的步伐已经走在了立法的前面。比如，2015年公务员和事业单位的养老制度改革，反映了逐步缩小不同职业群体之间差别的趋势。从2011年7月1日起，在宁夏全区22个县市区全面推行“城乡一体化”养老保险制度，城乡居民可根据自己的收入选择档次缴费并享受相关待遇。不论是城镇的特殊困难人员还是农村的特殊困难人员，享受政府统一的补贴待遇。这一改革受到广大民众，特别是农村居民的普遍好评，最终，农民工的差别待遇问题也将会消除。

第三，基本公共服务均等化是我国未来社会改革发展的重要内容，更是贫困地区人口提高生存质量、平等享有发展成果的重要路径，实现这一目标的优选方案就是城乡一体化建设。截止2012年我国的城镇人口就已经达到52.6%，未来十年，中国还将有上亿的农村人口转为城镇人口。贫困农村地区主要是基础公共服务获得太少的问题。如村组道路交通欠账、农村生产用电供应不足、清洁饮用水获得不足、优质教育资源集中在中心县城、优质医疗资源集中在中心城市等。制定综合的扶贫条例，更有利于各级政府统一规划教育机构的布局和师资配置、规划覆盖城乡的公共交通、清洁饮用水、文化服务等公共服务建设，统筹安排助学资金等，更有利于早日实现基本公共服务均等化的目标，使农村贫困人口在摆脱贫困的过程中感受公平与平等。

综合考虑，制定综合性“扶贫条例”不仅应当，而且可行。唯有此，才有可能制定覆盖所有贫困群体的法规，实现精准扶贫。

实现精准扶贫需要地方扶贫条例瞄准到户。关于扶贫，国家和省区在职责方面应当有所区分。国家的扶贫侧重地区发展平衡问题，而各省区的扶贫则是应当针对具体的贫困户。我国扶贫机制大体上经过了三种模式，即救济式扶贫、开发式扶贫、社会保障与扶贫开发相结合的综合性扶贫。事实表明，救济式扶贫虽然精准度较高但只能解决暂时的急迫问题，而开发式扶贫却能够快速提升贫困区域的经济发展，带动就业和增加收入，但开发式扶贫只能让部分贫困人口从中受益，如果叠加上扶贫工作中的违规操作，扶贫开发的投入与实际上的受益主体发生了一定的偏离，精准度不高。综合性扶贫试图通过点面协调的方式，兼顾贫困地区的发展和贫困人员的受益程度，实现扶贫目标，这也是当今扶贫工作的首要模式。扶贫面和点协调的关键是国家层面的扶贫对象与地方扶贫对象的衔接问题。国家扶贫重点在面，主要措施在于针对贫困地区的产业政策倾斜，开发项目支持以及财政支付转移的力度，国家扶贫面的确定应当精准到县。而地方扶贫的重点应当在点，主要是针对贫困户的帮扶和救济。扶贫普惠到所有贫困人群与扶贫措施瞄准到户，二者有机衔接才是我们认为的精准扶贫。

实现精准扶贫需要扶贫机制相互协调，高效发力

有关消除贫困的制度安排并非缺乏，但制度之间的有效协调与衔接最为重要，当下应当就以下几个方面的协调有所创新。

扶贫与地区财政收入增长的衔接问题。不论是扶贫标准，还是扶贫资金的投入都应当与地方财政收入的增长保持一致，甚至高于地方财政收入的增长比例。为此，有两项措施应当在地方扶贫条例中明确，一是明确扶贫标准的测算方法，二是明确规定，扶贫标准和扶贫资金的投入根据本地区城乡居民人均收入水平和财政收入增长情况，每两年调整一次。

扶贫与慈善公益的衔接问题。扶贫济困是中国的传统美德，扶贫是政府的职责所在，不是慈善，而社会慈善公益的基础是公民、法人的自愿付出，不是义务。但政府对于民间慈善行为的引导和推动作用是不可忽视的。有效协调各方力量，使有限的扶贫资源效益最大化，我们认为，地方扶贫立法可以采取以下三项措施。

一是扩展慈善捐赠的奖励面。2015年新修订的《立法法》明确了税收法定的原则，所有针对税务的征收和优惠制度属于国家专属立法权的范畴。而现行国家税法中，对于慈善捐赠企业的税收优惠范围是十分有限的，在国家税法尚未修改，遗产税没有开启以前，地方扶贫条例中可以规定，对于向税法规定的慈善组织以外的其它慈善机构或者贫困人员捐赠的，地方政府参照税法规定的减免幅度给予奖励，以此拓展更广的慈善捐赠奖励范围，激励更多的单位和个人参与扶贫。

二是拓宽政府购买服务的渠道，联合社会力量，促使扶贫向专业化发展。目前，许多贫困地区缺少科技人才，贫困地区最需要的是专业人士的指导和帮扶，科技人员义务扶贫不是长久之计，最佳的路径就是购买服务，政府可以带头购买服务，法人、社会组织和个人也可以出资购买服务，推动科技人员参与扶贫，提高扶贫的专业化水平。

三是通过信息公开，为帮扶资源的有效协调和平衡提供必要条件。准确、公开的信息平台，是让有限的扶贫资源最大限度普惠所有贫困人群的重要前提。首先，这个信息公开的平台应当具有唯一性、全面性和真实性，其次，这个信息平台应当公布所有的贫困人员获得帮扶的实际情况，如享受社会保障的情况、获得政府扶贫项目帮扶的情况、获得社会组织帮扶和个人捐助的情况，贫困人员的诚信记录等，有效避免帮扶资源的重叠或遗漏。最后，这个信息平台应当实现国家、省市自治区、县市三级联网，任何公民输入身份证号，都能够查询扶贫信息，监督所有扶贫和捐赠资源的使用情况，甚至监督所有扶贫工程的实施效果情况等。

综上所述，消除贫困是一项长期的任务，我国经过大规模的扶贫攻坚活动后，相对贫困非常突出，国务院扶贫办副主任郑文凯在2011年5月接受《瞭望》新闻周刊记者采访时指出，相对贫困即比较下的贫困，这种贫困的感觉更强烈，更值得关注，因为有强烈的对比，解决不好会产生许多问题。消除贫困是全社会共同的责任，国家以扶贫开发、财政平衡、生态补偿等方式协调区域之间的平衡发展，实现共同繁荣的战略目标，省级地方通过制定符合现代法治理念、社会发展趋势，具体、明确、可操作的综合性的“扶贫条例”，保证落实精准扶贫，必将大大提升我国扶贫工作的实效性，实现本地区的和谐发展。

（作者为北方民族大学法学院教授）

【注释】

①郑志龙，丁辉侠，韩恒，孙远太：《政府扶贫开发绩效评估研究》，北京：中国社会科学出版社，2012年，第3页。

②帅传敏：《中国农村扶贫开发模式与效率研究》，北京：人民出版社，2010年，第14～24页。

③杨莲秀主编：《社会保障法学》，北京大学出版社，2011年，第6～17页。

④周伟：《宪法基本权利司法救济研究》，北京：中国人民公安大学出版社，2003年，第76页。

⑤熊惠平：《穷人经济学的权利解读》，杭州：浙江大学出版社，2012年，第81页。

⑥郑成良：《法律之内的正义》，北京：法律出版社，2002年，第40页。

责编/王坤娜