城镇化与农业现代化协同发展研究

【摘要】文章以“精准扶贫”战略为背景，以具有典型意义武陵山地区城乡统筹发展实际为典型案例，探讨新形势下城镇化进程与贫困地区农业农村发展的协同性。精准定位，更新对后发地区城镇化进程中发展现代设施农业的认识；精准查找，分析后发地区城镇化进程与现代设施农业发展脱节的问题及表象；精准应对，提出城镇化进程与设施农业协同发展的政策建议。

【关键词】精准扶贫 设施农业 城镇化 协同发展

【中图分类号】F324.5 【文献标识码】A

今年以来，党中央、国务院对“精准扶贫”提出了新要求、作出了新部署。我国西部地区存在大面积地理空间复杂联系、生态涵养任务艰巨、贫困人口连片聚集、农业产业发展滞后、城乡发展统筹不足、民族社会问题交织的地区，如武陵山、乌蒙山、秦巴山、大别山地区等。文章以武陵山地区为例，武陵山跨鄂湘贵三省一市17.18万平方公里，共有72座城市，3545万总人口其中1100万少数民族人口，贫困现象十分突出。在调研中发现，这一地区贫瘠的根源在于受复杂地理空间限制，其农业农村发展是扶贫工作的重中之重。尤其是近年来该地区城镇化发展进程加速，尽管其本身质量也不高，但在区域较为贫瘠的资源本底上，城市发展对农村的虹吸隐忧开始显现，农村“空心化”现象较为突出。国内外后发地区由贫困向繁荣的历史过程表明，在地理空间复杂的后发地区，①以城乡高度互动、高效益为特点的现代设施农业应与城镇化进程发展一致，二者相互作用是区域良性发展规律。②笔者认为，后发地区政府在“十三五”期间应更为精准的设计城镇化与农业现代化互动机制，③在城镇化进程中打通阻碍城市资本和服务流入贫困农业领域制约瓶颈，探索设施农业创新发展的路径，能有力促进城市对现代农业发展的支撑，打通城市市场服务体系进入农业领域渠道，成倍放大资金投入现代农业的规模和效益，充分激活城市反哺农村、工业支撑农业的热情，唤醒沉睡土地的综合效益，才是“精准扶贫”的题中之义。

精准定位：设施农业与城镇化进程相辅相成

设施农业是指本地或区域外城市企业、城市金融和技术服务机构体系对传统农业投入资金，采用工程技术，在环境相对可控条件下，进行动植物高效生产的现代农业生产方式，其领域涵盖种植业和养殖业。④武陵山地区由于特殊的历史和地理条件，农业发展基础欠账较多、农业产业化发展受地形限制较大，是我国“精准扶贫”战略实施的核心区，大力发展设施农业能有效提高扶贫的针对性和精准性。

笔者对武陵山地区重庆部分的黔江、秀山等设施农业发展起步比较早的地方进行调研，发现较之传统农业，经过设施农业对种、养殖业按平均按15万/亩、40万/亩进行投入后，农民年收入增长525.5%，单位农业产业效益提升738.7%，同时集中生产还带来增加就业，实现了规模化管理，农业基础设施建设也稳步提升，其产生的不只是经济效益，还有难以估算的社会效益和生态效益。

需要指出的是，文章在两地所调研的地区均是地形比较复杂的山地地区，与武陵山核心区地形具有高度的一致性，当地设施农业的发展定位了精准的预估，以特色追求效益，证明在地理复杂地区也有设施农业发展成功的可能性。

“精准扶贫”核心要义在于精准，其首要目标是“精准”定位，在城镇化进程中加深对设施农业发展的认识。在贫困地区，引入本区和区外的城市资本，成规模发展优质高产、特色高效的现代设施农业，提升城市资本投入农业产业化经营的水平和力度，提高农民收入，促进农民就业，放大农业生产集中化经营效应，激活城市资金投入到农村基础设施建设当中有利于缓解公共财政资金投入的压力，从“精准扶贫”的角度讲，加快后发地区设施农业发展要放在城镇化的进程中统筹考虑，才是农村实现脱贫甚至追求繁荣富庶的重要途径。

精准查找：设施农业与城镇化脱节的问题分析

进入环节：设施农业贷款难。以贵州铜仁地区种植业为例，仅建设温室联动大棚的成本就在10万元/亩，在设施化程度高的地区配全设备成本在25～30万元/亩；养殖业以重庆南川区为例，一个现代养殖企业设施占地70亩，投入1.3亿元，其中国家补贴1千万元，企业投资强度在185.7万元/亩。这说明设施农业前期投入巨大，而又需要滚动开发实现平衡。城市企业在进入环节巨大的融资量来自企业自持资金，或是用企业其他领域资产贷款，设施农业本身很难获得银行贷款。企业进入现代设施农业生产后如果经营状况较好，企业要扩大再生产需要再次融资，由于流转土地之上的设施没有权证，无法进入到担保抵押的现代金融服务，这就造成了城市资本要想进入设施农业领域只能依靠过去积累的工业和金融资金，进入后要想扩大发展只能通过社会融资，其中存在着一定的风险。这一问题在无形中提高了行业的进入门槛，一方面是贫困地区农村急切需要农业投资，另一方面是城市企业在进入时顾虑重重。

运营环节：设施农业保险难。由于现代设施农业的发展对气候要求高，对抗气候风险能力弱，尤其是在地形和气候复杂地区，现代设施农业发展亟需城市保险服务行业的支撑。以湖南武陵山地区某县发展的现代观光农业为例，经历一次大的风灾后所有设施全部损毁，仅现代花卉园一个大型企业损失高达上亿元；以重庆某区县夏季水灾为例，一次暴洪导致所在区县沿河两岸种养殖企业受损严重，仅一家大型高端有机蔬菜生产配送企业就损失7000多万元。企业设施受损后，由于没有权证，无法参加保险，损失全由企业自身承担。一方面，这些地区的设施农业受到自然灾害影响的概率并不是非常高，城市保险服务企业进入设施农业保险存在利润空间，有进入的动机和意愿；另一方面，设施农业企业投资山区后有迫切的保险服务需要，而由于设施农业产权权证体系尚未建立，该症结又是其孤立与城镇化进程的一大体现。

发展环节：设施农业支持难。尽管目前国家和武陵山各省区市及县区对现代农业的政策支撑很大，但优惠政策分别在不同的农业领域，支持也主要以资金支持为主。对贫困地区设施农业企业来说，国家资金支持固然重要，但在企业发展环节的支撑更为迫切，如科技扶持、人才扶持、信息扶持和市场扶持等方面。而在贫困地区，这些资源又恰恰是最为稀缺的，这些资源的管理分配权限不仅仅是农业部门，而是分散在若干职能部门当中。目前，从调研的结果来看，武陵山地區各州市县区尚无专门的设施农业支持办法或文件，在实际中也没有形成各部门之间的有效联动，更没有适合设施农业发展的区域间、城乡间活跃互动市场体系，无法形成对设施农业持续发展提供动力支撑。笔者在实践调研中发现，一个发展较好的设施农业企业利用武陵山地区昼夜温差大的特点，花巨资研制出了高品质鲜橙，但生产过剩造成产品积压。企业利用互联网方式联通了京沪广等大城市市场，但由于物流不便运到京沪广时鲜橙已经变质，而周边重庆、成都、贵阳、长沙、武汉等物流时间较短的大城市消费市场却很难进入，其原因就是没有建立统一的市场体系支撑。

退出环节：设施投入交易难。企业的生产经营活动按照市场规律有流动性，一个完善的行业一定有正常的进入和退出机制，才能加入到各个行业间资金流转。⑤而现代设施农业由于前期投入高、经营风险大、产权界定不明、投资回报缓慢的特点，尤其是设施投入没有产权确权和折旧评估等服务，导致进入的企业无法正常退出，加重了发展难题。一些企业响应号召积极，进入了武陵山地区开发特色高效设施农业，但在经营出现问题后由于没有城市产权交易服务和制度交易服务的支撑，无论是经营良好盈利后或是经营失误亏损后，都很难做到“全身而退”，降低了城市资本在该地区设施农业的流动率，从长远来看非常不利于行业发展。

精准应对：设施农业与城镇化协同发展的政策思考

结合武陵山地区实际，笔者提出四项改革对策，破解难题，以期更好的政策设计、体制机制转变成为武陵山地区贫困农村经济社会发展的生动图景，破题“精准扶贫”。

顶层设计，做好设施农业发展的谋篇布局。建议武陵山地区省市专门召开现代设施农业的研究会议，整合国家和市级各类优惠政策，出台扶持设施农业发展的专门办法，根据区内不同县区的自然资源条件、现有基础和发展潜力，科学制定设施农业发展规划。规划的科学性尤其体现在对地理信息精准把握的基础上，建议各省区市共建武陵山地区的地理信息平台，在此基础上将各类地区探索成功的设施农业业态经验进行分类，根据地形适宜性设立限制性约束条件、提倡性鼓励条件等分类，利用GIS等软件对整个武陵山地区高程数据（DEM）进行可视化分析，应用大数据手段提升规划的精确性。将各地地理情况与招商信息进行互验，将企业意愿、区位区情、项目信息、运营预估等可行性分析进行叠合，提升规划工作的科学性和系统性，引导武陵山区设施农业的集中规模化生产。

部门协同，建立设施农业发展的联动机制。在省际规划平台建立后，各地应该打破“农业事项归农业部门管”的传统思维，更为精确的在“精准扶贫”工作中建立贫困地区发展设施农业的部门分工机制。农业部门应当在工作中起牵头作用和综合协调作用，重在制定地区设施农业生产标准的规范流程，制定产业发展规划，并整合各类优惠政策提供给农业企业，并对其生产进行管理；规划部门、国土部门、旅游管理部门应在设施农业项目进入之前和建设过程中做好用地指标调整、生产生活设施规划等业务上支持设施农业发展，同时利用武陵山地区地理独特等特点，积极开发观光农业、乡村居住等特色项目，拓展设施农业延伸的产业宽度和整合度；人社部门、科技部门应做好技术培训工作、科技服务工作、农业企业用工和农民用工协调工作和信息流通工作，为设施农业运营发展创造良好环境，尤其是科技部门要注重农业知识服务的针对性，分类采取不同投资项目的科技扶持政策；工商部门、质检部门、商务部门等市场相关部门要细化设施农业的产品质量标准、安全生产标准，积极提供市场信息，多渠拓展设施农业产品的市场终端，降低设施农业生产的盲目性和随意性；金融管理部门要探索城市资本注入设施农业的方法渠道，用更为灵活的金融政策吸引和鼓励资本“下乡”、“进山”，为设施农业的发展提供更为坚实的金融保障，孕育和保护处于起步阶段的设施农业市场和产业。

理顺关系，构建设施农业发展的动力体系。设施农业发展的动力体系核心是企业、农民、市场的利益联系机制及其三方的组织化程度，加强利益联系机制。从企业的角度讲，改变过去单一的项目补贴形式，应探索建立更为精准的地区与企业合作模式，应针对每个项目设置工作组，在项目进入环节、项目运营环节、项目营销环节、项目扩大或退出环节有专人或专门工作组进行对接，集企业引导、企业服务、企业管理、企业扶持等功能为一体，在注入企业发展动力的在政策服务精准性。从农民环节上讲，应积极建立参与设施农业合作的引导动力体系，梳理农民的利益需求：对自愿将土地流转到设施农业生产的农户，应按照给地生活标准给予一定的补贴基金，对自愿参加设施农业生产的农民应探索将其纳入到当地社会保障体系当中，实现身份转变以解决其后顾之忧；对参与设施农业意愿不明确的农户，也可以采取土地参股、土地出租等较为灵活方式，增强其参与的意愿；对不愿參加设施农业生产的农户，不能采取“一刀切”的方式强迫其参与，要注意贫困地区多民族的社会特点，用时间积累的方式让农民进行利益对比，最终实现广泛参与。

从市场的角度上讲，应从信息干预、流通帮扶、扩大声誉、法律保障等角度积极建立和培育市场体系。设施农业由于其集中规模生产的特点，受市场波动的影响较大，对于设施农业刚刚起步的武陵山地区影响极大，因此要对产业建立起“市场雷达”机制和市场应急预案，对特色农产品进行市场跟踪，一旦出现波动能有相应的应急预案，如上文列举的鲜橙案例，最后就通过联系果汁生产企业打包收购产品解决了滞销问题；在流通上，地区应建立起网络营销、直营配送等多渠道的产品流通方式，积极建设适合农产品经营的物流网络；针对武陵山地区独特的农产品生长环境，应建立起和城市生活相匹配的特色品牌效应，利用绿色、生态、高山等自然环境优势，建立起地区设施农业产品的整体品牌形象，进行品牌管理；最后在市场流通环节出现争议和问题的时候，应精准的进行法律帮扶，维护生产企业、生产农民正当的权益。

设施确权，发展现代设施农业的关键之举。从调研结果来看，武陵山设施农业发展的“产业困境”关键之处在于投入的设施没有权证。目前，农村土地的流转经营租赁有相关的权证进行保障，国家层面也有文件进行保障（国土资源部2010年155号文件《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》），但农业设施由于其投入标准不一，折旧标准不一，尚无确权方面的具体工作。

笔者建议在“精准扶贫”背景下，可由国家层面在武陵山等贫困集中山区探索开展农业设施确权工作，首先要下放给地市州甚至区县农业部门或是国土部门设施确权的权限，一个农业企业流转土地进行设施农业投资到位后，地市州或区县相关部门跟进，以地市州或区县人民政府的名义颁发给农业企业设施产权证，并附设施所在地的租赁经营时间。其次要下放权力给专业评估机构或是第三方机构，对企业投资的农业设施进行进行估价和折旧率进行估算，以年为单位精确计算农业设施在各个经营阶段的价值，以便进入金融服务体系。最后要鼓励农业企业用活设施权证和评估结果，在农业企业贷款、融资、抵押、保险、交易、转让等环节予以支持，加快资本在设施农业领域的流动速度，确保产业健康发展。通过设施农业确权改革，让设施农业产业想进入的进入、能扩大的扩大、该保险的保险、要退出的退出，打消城市资本和工业资本进入农业的顾虑，用“精准扶贫”的思路打开城镇化进程和现代农业协同发展的新局面。

（作者单位：中共重庆市委党校公共管理教研部；本文系重庆市规划局系统2014年度重点科研课题系列成果，项目编号：CXGH2014-003）

【注释】

①[德]约翰·冯·杜能：《孤立国同农业和国民经济的联系》，吴衡康译，北京：商务印书馆，1986年，第6页。

②[美]西奥多·W·舒尔茨：《改造传统农业》，梁小平译，北京：商务印书馆，1999年，第8页。

③韩斌：“推进集中连片地区精准扶贫初探”，《学术探索》，2015年第6期。

④农业部：《关于促进设施农业发展的意见》，农机发[2008]03号。

⑤戴志颖：“战略性新兴产业协同演化动力机制研究”，《统计与决策》，2015年第6期。

责编/韩露（实习）