区域间产业转移中政府的生态责任与协调作用

黄新颖　马颖

【摘要】产业转移促进了中西部地区的经济发展，但其引发的生态环境问题也日益突出，使得发展不能健康持续。在此背景下，政府的职能与协调作用不仅能够维持现有的生态环境，而且还能营造出新的、适应工业化发展的良好生态环境。文章通过分析产业转移过程中资源环境的变化成因，提出了政府必须担负的生态责任及相关举措。

【关键词】区域产业转移 生态责任 政府协调作用

【中图分类号】D6 【文献标识码】A

随着社会经济的进一步发展，我国的改革也已进入深水区，经济结构的不合理及产业结构的不均衡已导致诸多结构性矛盾凸显出来，大大制约了整体经济形势的良好发展。在这种情况下，宏观层面的优化与调整必将促使各地不同区域间的产业结构发生有规律的转移，以平复各区域间产业与经济发展失衡所造成的落差与矛盾。产业转移对于促进发达与发展中地区的经济发展意义重大，可使地域产业梯级的设置、布局更为合理，并有利于优化、升级。但产业转移所涉及到的问题也广泛而复杂①，产业在转出前自身所存在的相关问题将会被携带到承接地并进一步形成新的问题，对于当地原有的生态环境必将产生明显的不适与影响—从生态因素讲，这是制约产业能否顺利转移、并为当地经济发展做出贡献的关键性问题。但在促进产业转移的过程中，政府的作用又是非常大的，在转移企业与产业承接地生态环境的保持这两者之间，政府应当是处于主导地位并能够发挥关键性的协调与主导作用的，而且在努力促进本地产业及社会经济发展的同时，保护好生态环境也是政府理所当然要承担的责任。只有这样，产业转移才能成为一件利大于弊的好事，才能促进社会经济的可持续发展，并达到人民群众的心理预期。

区域产业转移的发展及其对政府的要求

区域产业转移的形成与发展。产业转移是指发达区域的部分企业向发展中区域转移的过程。产业转移之所以能够发生，其动因首先源自企业对利润的最大化追求。随着产业在经济发达区域的发展与集聚，企业的技术、劳动力、土地、水、电等生产要素使企业成本上升，获得的边际收益也随之递减，企业的利润追求受到明显阻滞。企业的利润受制于各种因素的影响，生产成本的降低则是利润上升的第一要素，企业通过将产业向相对落后区域的转移即可实现生产成本的降低，从而实现利润的提升。当然，产业转移的发生还与区域经济结构的变迁、生产要素供给结构的变迁及产品市场需求结构的变迁有关，政府通过宏观调控、法律法规及相关政策的制定等，也能促使产业转移的速度、方式与效果。我国的区域产业转移就具有典型的代表性，②改革开放初期的优惠政策就吸引了规模宏大的外企投资，在我国制造业一步步发展的同时，也带动了我国产业与经济的迅猛发展，今天的产业水平与经济规模与当时对外资企业的承接是分不开的。而发生在目前的产业转移则主要是指国内的产业转移，随着我国东部沿海地区产业的集聚化，企业利润的下降在所难免；劳动密集型产业和资源型产业逐步向中北部沿海地区和中西部地区扩张，由一线城市向二三线城市推移也就势在必行。③

区域产业转移中政府的生态责任。由于产业转移的主要动因是企业对利润的最大化追求，产业转移所带来的利益也往往被承接区域所看重，因而相对忽略其中的负面影响，这将是产业转移中的关键性问题。无疑，这一问题将是政府所无法回避、且必须解决的问题，也是政府在产业承接中所要承担的责任。产业由发达区域转移至发展区域所产生的影响不仅表现为产业布局与经济结构的变化，最直接的影响就是对迁入地土地、水质、空气、植物等自然资源的消耗和对劳动力、电力等人力物力资源的占用，尤其是对自然资源的消耗必将产生对当地生态与环境的改变与破坏。但企业的逐利本性会让他们有意忽略生态环境问题，而政府的生态责任却并不会因此而免掉，这也是全社会的共同需要和要求。在产业转移的大趋势下，政府要同时担起推动经济发展及维护生态环境的双重责任，除了必要的政治责任、经济责任、政策责任、法律责任、得到责任和诚信责任之外，还必须担负起生态责任和环境责任。首先，是政策责任，要通过制定相关的政策法规来保证生态制度的供给，④并使企业明确自己的生态责任；其次，是宣传教育责任，要通过对全社会进行生态环境教育而增强环保意识，提高环保能力，在产业发展的过程中，同时追求对生态环境的保护，而避免西方国家先污染、后治理的沉重教训；最后，是产业优化责任，要以更大的经济战略眼光推进生态产业的发展，将生态环境的保护置于产业发展之上，以此促进经济与产业的可持续发展。

区域产业转移中政府的协调作用。产业转移对于承接地的影响绝不是增加几个企业单位这么简单，而是综合与长远的，一个新企业的镶入既是对自然环境和社会环境的占领，同时也是消耗、干扰、破坏与改变；而且这种改变一旦超出可控、可调、可塑的极限，就将形成长久性的恶性循环。因此，出于生态责任的考量，政府必须在产业转移中起到良好的协调作用，以通过产业转移实现经济的健康及可持续发展，其中环境因素就是可持续发展的重要衡量指标之一。首先，政府应通过对企业的合理选择而实现产业的合理调整。产业结构的调整不仅影响到当地其它产业的效益上升与向好发展，对整体经济及社会稳定都是一种理顺与优化。从广义上讲，当地社会的整体均衡发展均是生态保持的重要组成部分，并不限于环境本身，所以，政府决不能以牺牲生态和谐来换取纯粹的经济发展。其次，政府应通过对资源配置的优化来提高资源的利用率。资源利用是一次消耗的过程，也是对原有生态均衡的改变过程，而消耗的方式如何，则会影响到资源的利用效率及生态的和谐发展，优化配置即是一种积极的促进手段。政府可以通过宏观调控避免不必要的资源闲置与浪费，从而加速区域产业结构的合理化与高度化。⑤最后，政府应通过对市场的适当干预来应对市场的“失灵”现象，在维护区域经济安全的同时，避免生态环境的负效应出现。

区域产业转移中存在的问题分析

转移产业自身存在的问题。转移产业自身之所以存在难以抹去的问题，与产业转移的内在规律有很大关系。首先，产业转移必然是以劳动密集型到资本密集型再到技术密集型的梯度推进规律而进行的，当产业从发达地区到次发达地区再到欠发达地区转移时，最初的产业投放只能是从劳动密集型开始，然后再以梯度规律逐步推进，⑥这一过程最明显的影响就是对承接地资源的过度消耗，环境破坏也就在所难免。其次，次发达或欠发达国家或地区因产业基础较为薄弱，而只能以资源消耗型企业作为最初的产业引入对象，而资源消耗型企业也正因这些地区资源的廉价而得以谋取更大利润，这就为将来的资源浪费及环境污染埋下了祸根。最后，企业的趋利性也使企业缺乏必要的社会责任感，从而导致工业化生产中生态问题较为严重。利润是企业的生命，对利润的过度追求往往使企业只顾自身利益和短期利益，并不情愿因环保投入而降低收益，社会责任感难以形成。

区域产业转移所造成的生态环境失衡。从表面上看，产业转移是企业为追求边际效益最大化而扩张或转移的结果，实质上产业转移是发达与欠发达地区、社会与生态矛盾日积月累的结果。产业承接地区在发展的同时，生态环境问题也日益凸显，这确实是产业转移过程中无法避免的一个事实。但这并不意味着产业转移一定要以牺牲环境为代价，生态的维持与营造是完全可以进行的，这需要我们对区域间产业转移所造成的生态问题要有充分的论证和应对的预案。产业转移的动因从表面看来是利润驱动，实则是原产地各种资源紧张、竞争加剧、成本上升、技术开发受限所致。当一家企业硬性镶入次发达或欠发达区域时，企业的开辟目标首先是针对资源而来，如尚未开发利用的当地原材料资源，廉价的劳动力及水电、土地资源等。这种开辟的短期效益的确带动了就业与经济增长，但不可再生资源的过度消耗及其生产过程所造成的污染又会加重对现有资源的污染与浪费，如水体污染、土壤污染、植被破坏等。如此一来，产业转移不仅没有带动农业的发展，不仅没有推动相关产业链条的衍生，反而加剧了资源的消耗及生态环境的污染，一旦超限，若要恢复原状或恢复平衡与和谐，即便付出沉重代价，也将难上加难。总之，生态环境的失衡还是因为资源供需的失衡，而资源供需的失衡必将导致生态环境的失衡。

区域产业转移中政府协调的缺失与失当。对于产业转移的双方来讲，企业方和承接方在思想意识上的认识并不一致，甚至南辕北辙。成本优势及利润差别是企业的核心因素，而区域经济及社会的发展则是当地政府及社会的希望与追求。但问题的关键就在于，环境因素往往被企业所不顾是一种常见现象，因为企业趋利性的特征会使它们不想承担生态责任；但被政府部门所忽视就不正常了，这有违社会责任以及人民群众的愿望要求，对于承接地区的未来可持续发展也将贻害无穷。政府在区域产业转移中的协调缺失或失当一般出于三个原因：一是重发展轻环保所致。二是整体规划不合理所致。三是相关制度和法律不成熟，表现出对企业高污染、高耗能行为的无能为力或处罚不当，使政府职能发挥大打折扣。

区域产业转移中政府作用的发挥

加强政府监管作用以督促解决企业问题。无疑，产业转移中的任何企业都会将利益最大化作为核心追求，但相关的责任与义务也往往被轻易忽略。企业经营靠的是市场机制与调节，而企业的责任与义务则需要政府的行政干预、政策诱导或法律规范，⑦没有政府的行政干预、政策诱导或法律规范，企业只会在利益追逐的道路上放纵奔跑，责任和义务更是无从谈起，生态环境就会遭受灭顶之灾。因此，政府部门必须担负起对企业的引导、规范与监管之责。

第一，行政干预。企业之于环境的问题主要还是对生态平衡的改变甚至破坏，政府相关部门通过行政手段对之加强管理是一种最为直接的防治措施，比如对某些行业的准入限制，对某些行业的严格规范，对进入行业的严格监管等，都能对引入企业产生明显的行政规范与管理作用，使企业提升环保意识，自觉遵守环保规定，担负环保责任。第二，政策诱导。政策诱导并不违反市场规律，但通过政策诱导却可以使企业更好的在市场机制下健康运转。诱导非强制性，但诱导也非常有利于企业单位自觉行动起来，在生态环境问题上担起义务和责任。如政府通过行政指导、信息服务、税收减免、融资支持、财政补贴、出口退税等方式，在企业盈利不受太大影响的情况下，鼓励企业维护生态环境。第三，法律规范。相比较而言，法律规范对于加强企业的生态责任最为有力和有效，对企业所形成的约束作用也更大，以法律的威严促使企业法人必须担负起生态与环境责任。

发挥政府职能作用以协调产业结构和资源配置。当然，政府针对企业自身的监管可以在一定程度上控制对生态环境的破坏，但站在产业大转移大战略的制高点上，对企业的局部治理仅是治标不治本的浅层次治理。要想维持经济社会的健康、可持续发展，政府必须在产业结构的整体布局上进行设计与安排，并在产业大发展的基础上营造新的生态环境，保持新的生态平衡。这就需要政府充分发挥自身的职能作用，以服务型行政风格参与市场调节及生态环境保护。

首先，政府要因地制宜，制定适宜的产业政策。政府对于引入产业必须做出充分论证，必须将该企业作为本地产业、资源、生态等综合因素中的一个和谐因素而融入，使该企业的融入不仅能够完善本地的产业链条衔接与发展，对于本地的资源消耗、生态环境承受能力及人口容量等，都不会产生破坏性的改变，在促进本区域工业化发展的同时，不至于影响第一产业的发展，并能够带动第三产业的发展，使本区域的产业、经济、社会运环境曾现出稳定、和谐与可持续的良好发展趋势。其次，政府要完善产业配套，实现产业合理布局。完善的产业配套能使不同产业的企业群体之间相互作用，从而形成一个稳定的、健全的产业体系。产业体系是由无数条产业链构成的，产业链将上、中、下游等企业关联起来，促进第一、第二和第三产业协同发展。因此，政府要在引入新的产业时，完善相关产业的配套与设置，合理布局产业分配，使新旧产业都能相互连接，在弥补缺失的产业链环节的同时，让整个产业链延伸发展起来。最后，政府要将资源分配与生态环境融入整个产业链中，不因个别企业的过度与失调而导致产业链遭到破坏，进而造成自然资源与生态环境的破坏与失衡。

制定综合防治体系担负生态环境责任。产业转移中的生态保持需要综合防治体系的建立，这是政府的责任，也是所有企业和整个社会的责任。产业转移不仅要将先进的生产技术和管理经验引入欠发达区域，也要将保护生态环境的理念、构建和谐社会的价值观带到产业承接地区。政府推动产业转移的最终目的就是为了促进经济社会的发展，提高人民群众的物质生活水平，促进和谐社会的建设与小康社会的建成，如果因为产业转移而使人类生存的家园遭到破坏，就违背了政府为人民群众谋取福祉的初衷。对于企业来说，维护生态环境是企业必须承担的社会责任之一，也是企业道德与企业之善的追寻。企业通过强化环境意识、加强环境自律、公布环境信息、落实治理措施、创新环保生产技术等努力，不仅可以提高资源利用率、减少环境污染，还能促进企业生产的生态化与可持续发展。对于全社会来说，每个人都有责任和义务保护环境，维持生态，为建设自己美好家园而参与监督与管理，通过向政府提出合理化意见和建议而增强政府生态责任，使政府在产业转移中发挥出应有的职能作用，为经济社会发展做出应有贡献。

经济一体化及可持续发展是我国经济发展面临的两个挑战，⑧区域间的产业转移在促进区域经济一体化的同时，却在增大可持续发展所带来的挑战。因此，在产业转移过程中，只有将两者更加紧密地联系在一起，才能具备迎接挑战的能力，真正实现经济的相互融合与健康持续发展。

（作者分别为中国地质大学（北京）博士研究生、中国石油大学（华东）副教授，中国石油大学（华东）副教授；本文系中央高校基本科研业务费专项资金资助项目和山东省社科规划研究项目阶段性成果，项目编号：14CX04051B、14CJJJ09）

【注释】

①⑥蒋满元：“承接产业转移过程中的政府生态责任与生态政策选择问题探讨”，《青岛行政学院学报》，2009年第5期，第11～15页。

②③林冷梅，夏洪胜：“谈区域产业转移中的生态环境问题及对策”，《商业时代》，2013年第26期，第125～127页。

④⑦曹传川：“政府在产业转移中的作用”，《黑龙江对外经贸》，2008年第12期，第91～92页。

⑤杨红：“政府在产业转移中的生态责任与生态决策”，《市场论坛》，2007年第11期，第68～70页。

⑧周珂，徐岭：“我国绿色经济面临的挑战与发展契机”，《人民论坛》，2011年第8期，第110～112页。

责编/韩露（实习）