亟待规范四种执纪问责方式

楼国康

【摘要】党纪处分、政纪处分、组织处理与效能问责是目前从严管理党员领导干部的主要惩处方式，然而，在管党治吏具体实践中，存在着四种方式涉及制度规定过多、相互界线模糊不清、执行主体多元等问题，给规范量纪追责带来很大难度，直接影响纪律规定刚性运行和执纪问责的公正严肃性。应加快推进制度的顶层设计，对执纪问责制度进行统一规范，避免政出多门、令出多头。

【关键词】党纪处分   政纪处分   组织处理   效能问责        【中图分类号】D262.6       【文献标识码】A

当前执纪问责实践中存在的主要问题

制度重叠，影响执纪问责准确性。目前，党纪处分、政纪处分、组织处理以及效能问责的相关制度规定较多，如中央层面有《中国共产党纪律处分条例》、《行政机关公务员处分条例》、《关于在查处违犯党纪案件中规范和加强组织处理工作的意见（试行）》、《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》等法规制度;省级层面根据中央规定进一步制定了实施细则，市、县层面，往往也会结合本地实际，对中央、省级层面出台的有关制度再行细化。有的地方，结合重点工作推进、重点工程建设等，还会专门制定相关的组织处理或效能问责制度。过多的制度、规定、文件，导致了规定不一、概念冲突、解释不清等问题的出现。在实际操作中，即使是长期工作在执纪一线的人员也往往无法精确理解并提出适用条款、量纪意见，经常通过请示上级或领导意见开展具体执纪，这极大影响了惩处的准确性。

立纪不严，影响执纪问责规范性。虽然各部门、各地区在中央文件基础上，根据实际情况对个别问题的处理意见进行细化十分必要，但由于目前全国尚无关于惩处制度方面的统一规范，尤其是组织处理、效能问责的上位法渊源不足，因此有的地方在制定实施细则时各自为政、自成体系，或随意设置处罚种类，或重复设定违纪内容，或任意降低处罚力度等，影响了惩处制度的效力和规范，甚至出现有的违纪违规行为既适用于党政纪处分，也适用于组织处理，还适用于效能问责的情况。依据不同的惩处依据，实施的处罚措施完全不同，在处理等次确定上，容易引发不同地区、不同部门、不同时点、不同案件、不同执纪人形成差异甚至完全性质不同的处理意见。

界限不清，影响执纪问责严肃性。在处理措施使用上，党纪处理、政纪处理依据相对比较规范，但在组织处理、效能问责方面就显得较为混乱，而违反党、政纪处分规定制定效能问责办法、使用组织处理措施问题较为突出。同样是降职、诫免谈话等，既可以纪律处分形式出现，也可以组织处理、效能问责名义出现，而不同名义的问责后果在是否存档、是否影响以及如何影响个人职务和经济利益等方面存在很大差异。以上种种问题极易引发党员干部对党纪党规认识和具体执行的误区，引起被处理对象对党政纪处分公信力、严肃性的质疑和不满。

量罚随意，影响执纪问责公平性。对于党纪处分、政纪处分如何使用方面，中纪委、中组部等单位都相应出台了各种解释说明，便于基层干部把握区分情节较轻、较重和严重行为。但在地方，尤其是市、县级层面出台的组织处理、效能问责文件，对情节往往规定得较为笼统，以“情节较轻的，给予某某处理;情节较重的，给予某某处理”等一句话概括，未做进一步界定。实际操作中，受领导意志、舆论炒作等因素影响，处罚结果轻重不一更为明显。

主体多元，影响执纪问责担当性。党纪处分、政纪处分、组织处理、效能问责都有明确的实施主体。但实际操作中，尤其是组织处理、效能问责，党委政府、纪检监察机关、组织人事部门，甚至各部门单位，都可成为实施主体。因此，在实施调查核实、做出处理决定等“得罪人”的工作中，较易形成部门之间的推诿扯皮。有的效能问责，在事发后往往需要主要领导指示交办甚至书记办公会、常委会等来确定由哪个单位作为惩处的实施主体，而少有哪个部门在第一时间主动承担问责责任。

规范四种执纪问责方式的政策建议

应当把制度整合纳入加强党的建设的重要内容。首先应进一步明确各惩处措施的概念内涵，特别是组织处理、效能问责的概念必须由中央层面统一明确。建议将组织处理框定为配合纪律处分使用或单独采取的一种终局性组织措施，阶段性使用的组织调整措施不再纳入组织处理范畴，使组织处理概念更符合惩处措施的实质。效能问责应框定为针对违反工作纪律，影响机关工作秩序和效能的一种问责措施。其二要科学合理设置处罚种类。仿效行政、刑事处罚的“惩戒阶梯”模式，规范设置不同惩处措施的种类和效力，明晰四者之间的层级。从被处罚人的不利后果来分，纪律处分最为严厉，组织处理次之，效能问责最轻。组织处理的不利后果应限于教育警示、身份资格变化、职务变动或解除三类，效能问责的不利后果限于考绩考核、经济待遇两类。其三必须厘清各惩处措施之间的关系。组织处理和效能问责应作为纪律处分的补充，而组织处理和效能问责之间不应交叉重复。其四要着力明确执纪问责主体及相互间履职协同责任。在党纪处分、政纪处分、效能问责实施上，建议以各级纪检监察机关作为行使主体;涉及到组织处理问题，各级组织人事部门应以纪检监察机关在党纪处分、政纪处分、效能问责等方面的处理意见作为依据同步实施。使得执行问责脉络更加清晰、责任主体更加明确、处理程序更加规范。

必须规范地方部门制定惩处措施的原则。建议参照《中华人民共和国立法法》模式，由中央层面出台制定惩处制度的统一规范，明确基本原则、制定主体、制定程序、处罚幅度设置权限等内容。地方部门制定管党治吏惩处规定必须在中央上位法规的明确授权下进行。

必须明确纪律处分在监督执纪运用中的核心地位。要把纪律挺在前面，动辄则咎开展执纪监督问责，必须坚持纪律处分在管党治吏中的主导核心地位。凡是可以适用党政纪处分的，绝不能用组织处理、效能问责来替代;单独使用组织处理、效能问责措施的，必须以错误事实达不到党、政纪处分条件为前提（单独使用组织处理措施还应明确作出不予纪律处分的决定或处理意见）;需要在党政纪处分使用同时，跟进使用组织处理的，应严格以党政纪处分中规定的对职务、职级、任职年限等相应处理要求为依据，而不能随意提高或降低处罚档次。

应当改革完善执纪问责的工作程序。建议制定更加统一规范的执纪问责程序规定，对四种惩处措施的启动、调查、决定、执行、救济等程序分别进行完善，提高执纪问责的程序化、规范化水平。要赋予并保证被处理人有效的救济权，确保执纪过程更为准确、严肃、透明。要全面推进违纪处理结果信息公开，倒逼党内监督执纪和管党治吏工作水平按照“事实清楚、证据确凿、程序公正、错罚相适、痕迹可查”要求不断提高。

（作者为中共浙江省义乌市纪委书记）

责编/周素丽   美编/于珊