群体性事件发生机理与善治路径

邹秋仁

【摘要】社会转型期群体性事件频发影响和谐社会的构建。群体性事件的应对背后隐含着高压管控治理思维。加强和创新社会管理，必须超越窘困的高压治理模式，调节社会安全气压，多种路径精准发力，实现新常态下群体性事件的善治。一是调整利益分配失衡，降低社会暴戾气压；二是完善评价体系，减轻基层政府稳控压力；三是转变职能，树立公信，主动削弱质疑压力；四是畅通表达协商渠道，引导理性消解压力。

【关键词】群体性事件 新常态 善治 压力

【中图分类号】D6 【文献标识码】A

目前我国依然处于剧烈变化、深刻变革的社会转型期，整个社会正以“中国速度”进行跨越转型，社会转型的速度、广度、深度、难度均前所未有。在这个特殊的转型期，社会分化和社会流动加剧，社会整合难度大，社会行动失范多，许多潜在的新问题、新矛盾不断凸显。其中群体性事件频发，是我国社会转型期面临的一个非常紧迫的现实问题。中国社科院发布的《2013年中国社会形势分析与预测》说明，近年来每年因各种社会矛盾而发生的群体性事件多达数万起甚至十万起①。《2014年中国社会形势分析与预测》指出，在群体性事件总量下降的情况下，因环境问题而发生的群体性事件却在快速上升②。近几年来，不断有一些影响较大的群体性事件继续冲击着社会的神经。例如，2010年黑龙江富锦长春岭事件、2011年广东潮州“古巷事件”、2012年重庆万盛事件、2012年PX项目引发的宁波镇海事件和2014年广东茂名事件以及2015年多地出租车罢运事件等。本文从群体性事件的治理思维入手，试图从“压力”这一独特视角探讨群体性事件的发生机理与善治路径，推动新常态下群体性事件研究。

群体性事件的发生机理

在社会全面转型的过程中，社会运行机制的变革以及社会利益的矛盾和冲突等，导致了整个社会张力的不断增大③。社会矛盾出现易发、多发的态势，可以透过群体性事件频发这个“窗口”来观察。当前引发群体性事件的矛盾因素，涉及多个方面，诸如环境污染、土地收益之争、劳资纠纷、迁拆引发的矛盾、公务人员不当执法激化的矛盾、官员腐败负面影响等等。这些在经济社会建设过程中尚未解决而累积起来的矛盾，给社会产生的结构性张力并非消减，仍在延续。群体性事件在社会结构性张力突破承受临界点时可能一触即发。下面将分析群体性事件的发生机理，即其发生的结构性条件及作用原理。

被加压的基层政府。众所周知，我国形成了自上而下把维稳作为政治硬任务来执行的政府行为逻辑。垂直行政体制层级中，地方政府，尤其是基层政府（指市、县、乡一级政府）面临的维稳任务压力越来越大，特别是县、乡级的基层政府处在“压力型体制”的底层，压力非常之大。

第一，地方基层政府面临上级政府施加的越来越大的维稳压力。荣敬本等人把各级政府采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的科层评价与奖惩体系称作“压力型体制”，这恰当概括了中国地方政府的治理逻辑④。基层政府的巨大维稳压力集中体现在政绩的考评机制上。市、县、乡等分别根据上级维稳目标管理考核办法，将指标层层包干、逐级分解，一级压一级，细化到各项具体任务指标完成情况。孙立平等指出我国目前的维稳工作已经陷入了一个恶性循环⑤。花费了九牛二虎之力“保平安”、“促稳定”，却并没有真正解决实际问题和化解矛盾冲突，群体性事件频发的各种诱发因素还大量存在，甚至在被加压的基层政府的加压之下越发复杂多变。当前，进城民工、征地拆迁户、下岗职工等弱势群体的资源相当缺乏，他们无法通过利益表达渠道维权，他们在强力高压的管控体制下处于失语失声的境况，有时不得不寻求体制外的方式来抗争。

第二，一些基层政府及干部能力不足或行为失当。上级要求“把矛盾解决在基层”，但是作为直接和老百姓面对面的县、乡一级的基层政府，又缺乏解决这些矛盾冲突的资源和能力。他们既无能力也无动力从源头上化解群体性事件，难以从容地去面对复杂多变的社会矛盾。他们手中能够使用的利器只有高压手段。这种一味压制的做法不仅没有从根本上遏制，反而进一步激化了群体性抗争行动的发展势头⑥。一些基层政府官员的能力不足和思维偏差，处理问题和矛盾方法上欠妥当，甚至出现粗暴化、简单化。这不但未有效解决问题，实际上积累了更大的冲突和矛盾，甚至潜在的更激进、更严重的群体性事件一触即发。

被挤压的参与者个人。事实表明，引发群体性事件的问题和矛盾，多数是参与者个人反映的问题得不到及时、合理的解决，最后事态越发严重，演变成群体性事件。简言之，原因有二：其一，一些基层干部“尊下”不足、“唯上”有余。头脑中为人民服务思想、以民为本的理念没有摆到应有的位置，为人民服务的群众路线贯彻不到位，没有想方设法帮助人民群众解决面临的具体困难。其二，一些体制内的表达协商渠道不通畅，障碍重重。例如信访途径解决问题的几率很小，一次上访就获得救济的几率更是少见，多次上访和多人上访则要承担着政府维稳高压下的管控甚至“法办”。还有一个后果即是自己的诉求被无限期拖延，如走司法渠道代价又太高。当个人的制度内表达协商空间被挤压时，就很可能会以制度外的目标及手段来寻求替代。例如不法企业和承包商恶意欠薪，民工集体聚集讨薪引发的群体性事件；开发商掠夺拆迁户利益，拆迁户进行群体性抗议强拆造成的群体性事件。

社会学家斯梅尔塞（N.J.Smelser）认为，集体行为的发生有六个“必要且充分”的基本条件，其中结构性压力条件至关重要。这种压力促进人们自发地集体努力去解决问题⑦。个人在受到来自各个方向的结构性压力的作用下形成结构性紧张，而且在社会减压阀（安全阀）缺失的情况下倾向组织非理性集体行动，发生群体性事件。当然，群众并非天生的闹事者，有些是群体性事件对峙双方互动的结果。一些群体性事件本身是由于基层政府反应过敏、控制过头，或反应迟钝、控制无力加剧了结构性紧张，或是社会不公产生的暴戾气压突破临界点，触发了群体性事件。

从加压到减压：新常态下的善治

思维转向的必然。纵观转型期我国群体性事件易发多发的情况，各相关部门想方设法对其治理。而这种治理似乎并没有达到预期效果。这务必引起我们对群体性事件的治理困境进行反思。现阶段中我们对群体性事件的治理模式基本上是应对、控制模式，而这种治理思维模式难以有效契合群体性事件的内在逻辑。例如“运动保平安”，治理效能堪忧；“强控保平安”，激化对立局面⑧。无论是运动式治理方式，还是强控式治理手段，均无法从根本上化解群体性事件发生的根源，事实上造成了群体性事件生成因素的累积，压力的不断上升，从而为群体性事件的再次发生直接或间接地埋下了隐忧。这正如冲突理论代表人物科塞所述：“紧张状态的积聚会导致结构僵化，有造成毁灭性爆发的潜在性。”⑨科塞的减压阀（安全阀）理论思想为我们开启了破解群体性事件治理困局的一扇窗。

党的十八大以来，我们党和国家各方面工作出现全面系统的令人振奋的新常态。“我们应摒弃不合时宜的惯性思维，打破掣肘当下中国发展进步的成规惯例。”⑩新常态下我们要立足现状，提高社会管理能力和水平，多管齐下，合理减压，调节社会安全气压，构建务实高效的社会安全阀机制，切实减少群体性事件的形成性条件和发生概率。

走向善治。善治实际上是国家与公民的一种新颖关系，有赖于公民的自愿合作参与和对权威的自觉认同。善治体现信息透明下的分配正义。善治是“善态治理”，虽有矛盾冲突，却能最大限度地被社会所包容、被制度所接受、被机制所化解。笔者就如何走出群体性事件治理困境，接近善治目标，从压力视角提出几个善治路径建议。

第一，调整利益分配失衡，降低社会暴戾气压。维权抗争类和社会泄愤类群体性事件占全国群体性事件总量的80%以上。万州事件、出租车罢运、抗拒拆迁等群体性事件现场无不弥漫着社会暴戾之气，它或是显性的，或是隐性的，以话语暴力、行动暴力体现出来。一旦社会暴戾之气的浓度或压力达到临界点，极小偶然因素或许触发暴戾气压，衍生群体性事件。社会暴戾之气的最主要源头即利益分配失衡。

其一，权力被一些部门利益化，成为利益寻租的工具。权力成了牟利工具，而非服务大众利益的手段。权力的利益异化刺激着民众怨气、暴戾之气累积。其二，利益分化严重，贫富分化拉大。实际利益失衡超出了弱势群体的承受程度，颠覆了利益分配的合理结构。相当多的普通民众对现阶段许多富人的财富合法合理性存有质疑。贫弱阶层无力感的蔓延容易助长民众的绝望情绪和报复心理。一股暴戾之气大行其道，恐怕与越来越多的人觉得自己是弱势群体有关。

为此，要调整利益失衡格局，突破利益固化的藩篱，最大限度限制以权伤民、与民争利。完善收入分配制度和社会保障制度改革，壮大中等阶层，减少贫弱阶层，缩小贫富差距，让贫弱阶层共享改革发展成果，而非一味承受改革发展的代价。同时，社会成员在利益分配失衡的调整和改革中要主动参与、努力作为，互相之间构建一种良性互动关系，社会暴戾之气就会少些、暴戾气压就会低些。当然，诸如多地出租车罢运之类群体性事件自然会越来越少。

第二，完善评价体系，减轻基层政府稳控压力。目前基层政府在处置和控制群体性事件的压力已经成为了不可承受之重。在现在的稳控考评体系下，基层政府的责、权、利不平衡状况并未得到改变，社会矛盾和冲突事件纳入公务员考核体系被要求“解决在基层”。一些基层政府变得非常浮躁、争功近利。因此，我们首先需要澄清一些稳控的认识误区，政治稳定不等同于社会稳定，若把影响社会稳定形势的一些矛盾和事件等同政治不稳定来进行严防死守，就陷入了僵硬的、压制型治理思路和模式。社会总是在冲突与协调两种形式交互作用下运行的，不能把群体性聚集和群体性事件视为洪水猛兽。我们要改革现行稳控工作的考评机制，建立理性包容的评价体系来指导和评价基层政府行为。科学的工作考评体系应该是不掩盖矛盾、不压制矛盾、具有包容性的制度体系；应该是与基层政府责、权、利相平衡的激励机制；应该是能够给基层政府人员“减压”、从容面对群体性事件等社会冲突的引导机制。

第三，转变职能树立公信，主动削弱质疑压力。众多事实表明，在当前的各类群体性事件中有一个突出特点，那就是民众缺乏对基层政府的信任，总是质疑基层政府部门及人员的公信力。这一情况反应了集体行为的民众心态，一定条件下可能助燃事态的恶化，它折射出一些政府部门未能合理履行职能，实施科学执政、民主执政、依法执政。只有通过持续的努力，才能改变那种民众一有矛盾就直接与基层政府正面交锋的局面。当然，对可能进一步加剧的事态要科学应对、果断处置，坚决打击寻衅滋事等犯罪行为，彰显社会正义。政府各部门必须转变职能，管好政府部门该管的事，把不该管的事放手给市场和社会；解决真问题，改善民生，促进社会公平正义；强力推进反腐败工作并持之以恒常态化，提高群众对基层政府部门的信任度，主动减轻群众的质疑。

第四，畅通表达协商渠道，引导理性消解压力。普通民众遇到有矛盾需要处理、有诉求需要表达、有纠纷需要协商时，通常想通过制度内的救济渠道求助，期待能及时公正合理的达成目标。从现有的诉求表达协商渠道的效能看，问题不容忽视。现在一些基层政府部门过多地考虑形象问题、政绩问题，不敢正视已经暴露和存在的问题，不及时回应解决群众的正当诉求，而是采取一些权宜之计，比如拖延、打压、让“麻烦制造者”知难而退或半途而废。许多群体性事件恰恰是由于合理诉求协商渠道被堵，甚至伤害到了当事人的人格尊严，获得了持续的、坚决的抗争动力，最终衍生到一发不可收拾的地步。

建立新常态下群众表达与协商的畅通渠道的具体路径：首先，诉求表达渠道。将被动接受公民利益表达为主动寻找收集民意表达信息，走群众路线，鼓励公民大胆表达诉求。大胆改革信访、司法、纪检监察、民间组织等民意表达的工作机制，使其简易化和顺畅化。其次，信息知晓与凝聚渠道。在涉及公众利益的问题上，向群众提供多种表达的渠道，切实保证群众的信息知情权。该公开的信息不公开，极易导致误解、甚至谣言的发酵。此外，有效管理与培育公民文明上网，把网络拓展为一个理性文明的新型信息知晓与凝聚渠道。建立有利于分散的要求凝聚的机制，尤其有利于弱势群体的集体表达的凝聚的导引，防止随波逐流。再次，协商调解渠道。矛盾的各方按照法律及制度内的程序去谈判、协商解决纠纷矛盾，培育公民社会自我管理能力。这时，政府无需事事介入。惟其如此，各种渠道能保持通畅和高效运转，势必营造更加理性平和的社会环境，能更从容地解决各种冲突与矛盾，引导群众理性消解积压的不满情绪和思想压力。

（作者单位：江西警察学院基础理论教研部）

【注释】

①姚毅奇：“用法治思维和法治方式处置群体性事件”，《人民政坛》，2014年第10期，第38页。

②李培林等：《社会蓝皮书：2014年中国社会形势分析与预测》，北京：社会科学文献出版社，2013年。

③马广海：“从群体性事件看转型期社会心态”，《中国海洋大学学报》，2012年第6期，第73页。

④应星：“‘气’与中国乡村集体行动的再生产”，《开放时代》，2007年第6期，第111页。

⑤孙立平，晋军等：“以利益表达制度化实现社会长治久安”，《学习月刊》，2010年第9期，第33页。

⑥应星：“村庄集体行动的‘反应性政治’逻辑”，《学术前沿》，2012第9期上，第42页。

⑦Smelser N： Theory of Collective Behaviour， New York： Free Press， 1962， pp64～65.

⑧金太军，沈承诚：“从群体性事件到群体性行动”，《国家行政学院学报》，2012年第1期，第26页。

⑨科塞：《社会冲突的功能》，孙立平译，北京：华夏出版社，1989年，第32页。

⑩施芝鸿：“十八大以后新一届中央领导集体主动营造的10个新常态”，《人民日报》，2014年10月13日。

张有亮：“作为国家治理选择的治国方略探析”，《社科纵横》，2003年第4期，第9页。

陈广胜：《走向善治》，杭州：浙江大学出版社，2007年，第2页。

于建嵘：《抗争性政治：中国政治社会学基本问题》，北京：人民出版社，2010年，第45页。

郭根：“当前中国利益格局困境的分析与破解”，《西南大学学报》（社会科学版），2014年第2期，第56页。

窦宝国：“社会戾气的形成机制及化解路径”，《当代社科视野》，2012年第6期。

责编/于岩（实习）