聚焦供用电立法

王琨

电力是国民经济的基础产业和命脉，与经济和社会发展、人民生活息息相关。2013年，市人大常委会将《上海市供用电条例》确定为“2013-2017年五年立法规划”的正式项目。今年，经过深入细致的调查研究、反复认真的分析论证，《上海市供用电条例》被列为常委会正式立法项目。

创新驱动发展经济转型升级亟需立法引领

在国际金融危机和全球气候变化双重压力下，世界主要发达国家纷纷把发展新能源、新材料、低碳技术、绿色经济等作为新型产业发展的重点，积极投身于第三次工业革命，抢占世界经济发展新的制高点。上海的经济结构也已悄然发生了变化，逐渐由传统工业向现代服务业、战略性新兴产业和先进制造业转变，这对电力的供电质量、安全可靠性以及智能化、信息化发展提出了更高、更全面的要求。同时，随着城市的不断发展，用户个性化、多样性的用电需求也日益趋多。而现行国家层面的电力法律法规大多颁布于上世纪九十年代，难以满足这一历史性变革的要求，具体体现为四个方面：一是在以电动汽车为代表的新能源汽车的使用和推广方面缺乏城市基础建设层面的制度保障;二是在电能替代煤、重油、木柴、秸秆等高污染燃料方面缺乏政策扶持的法律依据;三是在分布式发电、光伏发电等新能源的使用和推广方面缺乏符合上海实际情况的制度设计;四是对高能耗企业、严重污染环境企业进行用电限制缺乏相应的法律依据。上述要求涉及部门众多、牵涉面广、对经济社会影响深远，需要在制度上进行顶层设计，必须在立法层面予以解决，以制度创新保障和推动城市电网的可靠运行。

保障城市安全和公共安全亟需立法保障

电网安全事关经济社会发展和人民群众生产生活，事关城市公共安全和社会稳定。“11·22”青岛东黄输油管道事故和“六·五”静安区大面积停电事件再一次给城市安全和公共安全敲响了警钟。近年来，由于经济的持续高速发展，社会结构的不平衡，有关电网安全运行的诸多深层次矛盾逐渐显现出来。为确保上海电力运行安全，保障城市公共安全，有必要通过地方立法解决以下问题：一是确保电力发展规划有效实施、确保电力黄线妥善保护、确保电网建设不受阻扰、合理简化电网建设证照办理程序;二是协调供电建设选址与城市防洪、道路交通以及地下管线、地下轨道交通等各类地下空间和设施的规划布局，避免相互妨碍;三是明确电力重要用户的配置要求和应急保安措施，明确电力重要用户和电网企业在事故应急预案中的衔接和配合;四是加大对危害供电设施安全的违法行为的打击和惩处力度，将事故隐患消灭在萌芽之中。上述问题因涉及相关职能部门的具体职权，必须也只能通过立法层面予以彻底解决。

供电用电法律关系亟需立法调整

依法保障各类用户能够按照国家规定的价格获得最基本的供电服务是供电企业社会普遍服务义务的基本内涵，确保居民生活用电则是落实供电企业社会普遍服务义务的重心。上海作为改革开放的前沿，市场经济日渐成熟，全社会用电量持续高速增长，用电服务要求不断提高，用电业务需求快速变化，随着社会主义法治建设深入推进，社会法治观念和法律意识不断增强，各方利益主体之间的矛盾日渐增多，本市电力用户在实践中遇到了诸多问题，例如，居民用户由于未采用实名制问题;居民小区分户计量表前用电设施设备的产权和维护管理责任背离，产生产权归属、服务质量和费用渠道不明或不到位等问题。此外，部分用户对供电可靠性有特殊要求，但法律法规缺少对双方权利义务规制引发矛盾。

立法调研：

聚焦供用电关键核心问题

上海在新一轮能源变革中处于全国改革开放排头兵的特殊地位，迫切需要加快建设智能化电网，加快电网各环节的智能升级改造，努力在电动汽车、“三网融合”等战略性新兴产业形成新的经济增长点，力争率先建成网架坚强、安全高效、绿色低碳、文化先进的世界一流电网，以更好地服务于上海作为开放型的国际大都市供电用电的需求，而这一切都需要以科学规范的法律制度保障为前提。然而，本市现行的地方性电力法规和政府规章难以适应当前形势的发展变化，许多新情况、新问题不断涌现。如何更好地依法供电用电、保障电网安全，保证生产和生活需要，构建平等、和谐的供用电关系，维护国家利益、企业利益和用户的合法权益，已成为多年“领导重视、代表关切、社会关注”的热点难点问题。制定符合本市特点的电力立法，为地方电力事业可持续发展提供法制保障迫切需要提上议事日程。针对立法迫切需求，市人大相关部门成立了《上海市供电用电立法研究》课题组，针对本市供电用电立法涉及的问题进行深入研究，以期为本市电力立法提供决策参考。

课题组以实践中存在的问题为导向，直面迫切需要通过立法解决的关键、核心问题。如表前线的产权及管理责任、差别电价、电动汽车充换电设施的规划、对污染企业的用电限制、重要用户管理以及电力用户权益保障等等，尤其是现有的法律法规、传统做法以及现有的管理体制等不尽适应问题和面临的新情况、新挑战交织并存。这些都是关系城市安全、百姓利益、企业责任、环境保护等重大而又迫切需要解决的问题。

为此，课题组深入开展调研，使立法制度设计更有针对性，有效地提出解决这些问题的具体路径和方案。如，表前线的权属和管理责任。本市居民住宅总量增多，其表前供配电设施数量巨大，需要大量的日常维护维修工作。特别是老旧居民小区的表前供配电设施普遍存在配置标准低、安全可靠性差、设备老化严重等问题，存在很大的消防安全隐患。课题组在调研中了解到，為解决这一难题，市房地局与市电力公司经过多次协商，初步达成一致意见，将表前线资产划归供电企业，原有老旧线路需要升级改造的，由市、区两级财政与供电企业共同出资落实。但此种做法的合法性需要地方性法规的确认。为此课题组建议立法明确规定用电计量装置应当安装在供电设施与用电设施的产权分界处。用电计量装置和供电设施由供电企业维护，用电设施由电力用户维护;非居民用户与供电企业另有约定的，按照约定办理。安装在用户处的用电计量装置，由用户负责保护。

又如，推进节能减排和环境保护。为落实《国务院关于加快发展节能环保产业的意见》等规定，对于高能耗企业的差别电价问题，需要在地方性法规中规定惩罚性电价;对于污染企业的用电限制问题，地方性电力法规应明确将各类被环保部门处以停产停业处罚的环境污染单位都纳入停电范围。为此课题组建议在地方电力立法中明确规定，对违反环境保护、节约能源等法律、法规的用户，供电企业应当按照已经生效的司法机关司法文书或者行政机关的处罚决定书，对其实行差别电价或者中止供电。同时，为加强环境保护，建议在条例中做出规定，鼓励以电能替代煤、油等高污染能源;鼓励太阳能、风能等可再生能源并网发电项目的实施，优化本市能源结构。

又如，电动汽车充换电设施规划。课题组建议立法明确规定，本市鼓励建设电动汽车充换电设施。市交通行政主管部门组织编制电动汽车充换电设施的建设专项规划。市标准化行政管理部门组织编制电动汽车充换电设施的地方标准。市规划国土行政管理部门将电动汽车充换电设施的建设纳入控制性详细规划。供电企业应为电动汽车提供优质、便捷的配套服务。

再如，维护电力用户权益，课题组建议立法应明确规定供电企业不得实施损害用户权益的行为。同时，供电企业应当提供24小时报修电话，设置合理收费网点，为用户提供方便等。