地方债治理的短期与中长期之策

杨志勇

【摘要】目前，“中国地方债总体可控，局部存在风险”的判断是能够成立的，现在的关键在于防范局部风险演变成全局风险。短期来看，要加快地方债置换工作，推广政府与社会资本合作模式，降低地方债风险；长期来看，要尽快形成规范的地方政府综合财务报告制度，还要形成规范的中央和地方财政关系。

【关键词】 地方债 治理 对策 【中图分类号】F202 【文献标识码】A

地方债风险总体可控，但也不能听之任之

解决地方债问题，首先要有最基本的数据。审计署的两次审计，为地方债问题的解决提供了最基本的数据。但是，即使是审计署2013年12月30日的审计结果公告，截止日期也只是2013年6月底，之后的数据仍然缺失。财政部要求地方在2015年1月5日之前上報债务汇总数据。由于对债务口径认识的不同，这一债务数至今仍未见正式公布。财政部部长楼继伟在2015年博鳌论坛上指出，中国的债务负担率约为40%，低于国际警戒线。①按此倒推，中国的地方债约为16万亿元左右，“中国地方债总体可控，局部存在风险”的判断是能够成立的。现在的关键在于防范局部风险演变成全局风险。

哪些债务属于地方债？现在的有关判断依据过分强调项目现金流，只要有现金流，哪怕是公益性项目的负债，都可能不被列入地方债的范围。因此，问题的解决首先要建立在对地方债认定标准科学选择的基础之上。地方债的形成是地方政府收不抵支的产物。原预算法明确地方政府不能举债，只有国务院批准的除外。这样，大量地方债都是在没有得到国务院批准，而以企业债、公司债等各种各样名义存在的。这些债务并不等同于地方政府直接债务（地方债）。也正因为如此，“地方政府性债务”这一用于概括当下与地方政府关系密切债务的有中国特色的名词才会出现。

解决地方债问题，要通过恰当的认定标准，把“地方政府性债务”转化为“地方债”。地方债是基于企业（公司、项目）的。能否归为地方债，认定标准首先是项目是否为公益性项目，是否承担的是政府职能。如果是，那么无论项目是否有现金流，都应该列为地方债。这种判断标准从债务项目的性质出发，符合地方债界定原则要求。不是公益性项目，无论如何都不能列入地方债的范畴。至于负债企业（公司、项目等）不能偿还债务，应该走公司破产清算程序，相关社会问题需要政府解决的，政府再通过其他合理的途径予以援助。

地方债总体可控是从全国的层面来说的，这种判断不排除某些地方债务风险的可能。对于特定地区来说，地方债危机可能首先带来这些地区的金融风险乃至危机。金融危机具有传染性特征，如不采取有效措施，就可能蔓延到其他地区甚至全国。因此，就是局部地区带有风险的地方债问题，也不能听之任之，而应该采取有效措施，将风险控制在合理的范围之内。

全国绝大部分地区地方债可控，但在偿债资金来源上，都或多或少存在问题，因此，地方债成功置换至关重要。大部分地方债用于能够带来较长时间段收益的项目，按照合理的成本分摊原则，只由当代人来承担是不合理的，适当地往后分摊成本才符合成本-收益原则。债务置换可以大幅度降低短期偿付风险。

地方债治理的短期与中长期之策

从短期来说，首先，要加快地方债置换工作。地方债置换可以为地方债问题的解决争取时间。地方债是地方政府多年运行的结果，本来期限结构就不合理。在这样的条件下，地方政府要在很短的时间内还清，会有很大难度。特别是，债务集中到期所带来的短期风险亟待通过债务置换来化解。债务置换可以让地方债期限结构更加合理，降低债务偿还风险。通过发行地方债券来置换地方债，不仅可以降低债务利息负担，而且可以通过债券期限的合理安排，让债务期限结构合理化，从而有效化解地方债风险。

其次，推广政府与社会资本合作（PPP）模式，降低地方债风险。PPP模式的推广是有条件的，并不是所有领域在不同时刻都能够顺利通过PPP模式来化解地方债风险。PPP模式的推广需要时间，也需要对项目的可行性进行论证，还需要对参与项目的社会资本回报率有较为准确的估计。PPP模式下，债权转股权是地方政府的一种去杠杆化的举措。债转股可以降低债务风险，但这么做也是有代价的。股权持有方可能对项目的运作提出不太一样的要求，特别是其所要求的回报可能对公民享受公共服务有一定的影响。免费享受公共服务或可能转变为适当收费，或者公共服务的收费标准可能上调。通过PPP模式降低地方债风险，也可能意味着未来财政补贴项目金额的上升，从而增加未来的财政负担。

从长期来看，首先要尽快形成规范的地方政府综合财务报告制度。目前各地普遍缺乏规范的政府综合财务报告制度，因此，不同地方的信用级别很难区分清楚。而且，更重要的是，缺乏信用评级的地方债发行，距离市场发行有着较大的差距。这种状况如长期持续，市场就难以对地方债发行有真正的约束。

其次，要形成规范的中央和地方财政关系。以现代财政制度建设为契机，进一步规范中央和地方财政关系，让事权、财权和财力更加匹配，应该是改革的目标。规范的中央和地方财政关系，是地方债问题解决的外部环境。分级财政管理体制应该是大国财政的必然选择。分级财政管理体制下，地方政府的事权如缺乏足够的财权和财力支撑，那么事权的规定就会流于形式。基本相称的事权、财权和财力，既能充分发挥中央和地方政府的积极性，也能让地方债风险问题控制在适当的范围内。对于地方政府来说，来自于税收和转移支付的资金应该基本上能够满足财政支出的需要，债务融资规模应该加以限制。从根本上说，地方债的偿还主要靠地方税收，债务水平与税收收入比例应该保持在可控的范围之内。当然，在特定时期，地方政府拥有的丰富资产，也可以适当变现，用于地方债的偿还。地方政府资产变现还债只会是一次性的行为，不太可能长期使用，地方政府偿债更多的应该依靠那些可以长期形成可支配收入的资金来源。

（作者为中国社会科学院财经战略研究院研究员）

【注释】

①文中数据来源于财政部：“关于2014年中央和地方预算执行情况与2015年中央和地方预算草案的报告”，http：//www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/201503/t20150317_1203481.html。

责编/张夏梦 美编/于珊