食品安全监管者法律责任体系创建

徐鹏飞

【摘要】我国食品安全领域的案件易发多发，要想从根本上扭转形势，除了对食品生产经营者的违法犯罪行为加大打击力度外，还应当通过改变立法观念，提高立法质量，完善监管者法律责任规范，健全监管信息公开制度，创新外部监督机制，健全食品安全监管者法律责任体系，促使监管者依法积极履行职责，保障人民群众的生命健康安全。

【关键词】食品安全 监管者 法律责任 信息公开

【中图分类号】TS201         【文献标识码】A

食品安全问题，既事关人民群众的生命健康安全，也关乎党和政府的公信力，既是一个重大的民生问题，也是一个重要的政治问题。2013年12月的中央农村工作会议就食品安全强调指出：“能不能在食品安全上给老百姓一个满意的交代，是对共产党执政能力的重大考验。”《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》也特别要求，要依法强化对危害食品安全等重点问题的治理，保障人民群众生命财产安全。随着《食品安全法》及其相关配套制度的实施，我国食品安全制度建设取得了重大进展，食品安全保障水平稳步提高，形势总体稳定向好，没有出现区域性、系统性质量安全问题。但食品安全领域存在的问题和潜在隐患不可低估，特别是食品质量安全事件时有发生，有的涉嫌严重违法犯罪，性质严重、手段恶劣，社会影响极坏①。

究其原因，既与食品生产经营者素质不高、责任不强、诚信缺失以及对违法行为处罚力度不够有关，也与监管体制不完善、监管手段和方法有限、监管力量薄弱以及监管者法律责任制度不健全密切相关。实践证明，每起重大食品安全案件背后，基本上都有监管不到位、失职渎职，甚至是贪污受贿行为的存在。有效的食品安全监管，不仅依靠科学的食品安全监管模式、严格的食品安全标准、行之有效的监管方法和手段，还有赖于健全的食品安全监管责任制度。

食品安全监管者法律责任考察

食品安全监管者法律责任是指食品安全监管者在食品安全监管过程中，违反了法定职责或不当行使法定权力，而依法应承担的不利后果。从法律责任的类型来看，其包括食品安全监管者的行政责任和刑事责任。食品安全监管者的行政责任是指食品安全监管部门及其工作人员违反行政法律规范所规定的义务，依法应当承担的法律责任。它以行政职责为基础，没有行政职责，就没有行政责任。食品安全监管者的刑事责任是指食品安全监管部门的工作人员在食品安全监管的过程中，违反法律规范所规定的义务，触犯刑律，构成犯罪的，依法应当承担的法律责任。

为了强化食品安全监管，解决以往监管中存在的多头管理、分工交叉、职责不清等突出问题，2013年国家启动了食品药品监管机构改革和职能转变，除农业部门继续履行农产品质量安全监管职责外，由新组建的食品药品监督管理总局对食品实行集中统一监管。在新的食品安全监管模式下，承担监管责任的主体包括两类，一类是直接负有监管责任的主体，包括食品药品监督管理局、农业部门（负责食用农产品从种植养殖环节到进入批发、零售市场或生产加工企业前的质量安全监管;兽药、饲料、饲料添加剂和职责范围内的农药、肥料等其他农业投入品质量及使用的监管;畜禽屠宰环节和生鲜乳收购环节质量安全监管）和质量监督检验检疫部门（负责食品包装材料、容器、食品生产经营工具等食品相关产品生产加工的监管。进出口食品安全由国家质量监督检验检疫总局负责）。一类是间接承担监管责任的主体，包括工商行政管理部门（负责保健食品广告活动的监督检查）和公安机关（负责组织指导食品药品犯罪案件侦查工作）。

从法律地位来看，食品安全监管者属于行政主体，享有《食品安全法》等有关法律法规所赋予的行政职权，能以自己的名义行使职权，并独立承担因此而产生的相应法律责任。食品安全监管者依法行使监管职责的行为，在法律性质上属于行政监督检查行为。现代国家法治原理要求行政主体必须严格依照法律规范行使行政权，严格监督和控制行政上的违法行为。而控制行政主体的行政违法行为最有效手段，除了健全和完善有关权力职责规定外，就是追究违法责任。②因此，食品安全监管者应当依法积极行使食品安全监管职权，履行监管职责，如果怠于履行监管职责或者滥用监管职权，就应当承担相应的法律责任，这既是现代行政法制的重要理念，也是行政职责有效落实的重要保障。

食品安全监管者法律责任存在的问题及其原因

由于受传统行政违法立法理念和食品安全监管体制等因素的影响，我国食品安全监管者的法律责任制度建设长期止步不前，这既不符合现代国家行政法治的理念，也不符合全面推进依法治国战略的总体要求以及人民群众对食品安全形势徹底改观的强烈诉求。当前，食品安全监管者法律责任主要存在以下几方面问题：

第一，立法观念落后，法律责任规范数量上不足。受20世纪50年代前苏联行政违法观念的影响，我国传统行政法理论认为，行政违法仅指行政相对人违反行政法律规范并适用相应处罚措施的行为，行政机关及其公务员不能成为行政违法主体。受此观念影响，在我国食品安全监管体系建设中，对于监管者法律责任的重要性与必要性认识不足，存在重食品生产经营者的法律责任，而轻监管者法律责任的现象。

以《食品安全法》为例，其法律责任条文共计十五条，其中针对食品生产经营者的多达十三条，而只有两条涉及到监管者的法律责任。即第九十五条规定了因在食品安全监管中未履行职责，而出现重大食品安全事故、造成严重社会影响的，给予监管部门直接负责的主管人员和其他直接责任人员以行政处分。食品安全监管部门不履行法定职责或者滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，给予直接负责的主管人员和其他直接责任人员以行政处分。第九十八条将《食品安全法》规范的所有主体的刑事责任一并含糊地表述为：“违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任”。因此，食品安全监管者法律责任规范在数量上存在严重不足。

第二，立法质量不高，责任规范内容上存在缺陷。现代国家法治的原理，不仅要求行政主体的行政权力法定，而且要求对有关责任的追究也必须是法定的。这不仅要求行政责任的方式须为法律规范所确认，而且责任的内容也必须为法律规范所确认。从现行食品安全监管主体规范来看，监管者行政责任主体设置不科学，仅仅规定了监管部门工作人员的行政责任，而没有规定监管部门的行政责任;从食品安全监管内容上看，重视监管者职权设置，忽视监管职责规范建设;从行政责任的承担方式上看，缺乏有针对性的专门规定，尤其是缺少国家赔偿责任的规定。

在食品安全监管者的刑事责任中，虽然通过刑法修正案专门设立了“食品监管渎职罪”，但没有对该罪所涉的玩忽职守和滥用职权的犯罪行为在定罪上作出区分，笼统规定为一罪，不够科学。而且这也没有充分考量食品安全监管失职渎职犯罪行为危害的特殊性和严重性，在最高量刑上偏轻。加之将食品监管渎职罪定性为结果犯，使食品安全监管失职渎职行为与危害结果之间的因果关系较难认定，导致该罪入罪门槛高，实践中难以适用。

目前，我国启动了《食品安全法》的修订工作，但从已公布的经全国人大常委会初次审议的《中华人民共和国食品安全法（修訂草案）》来看，虽然在“法律责任”一章专设一节，规定了监管者法律责任，与现行《食品安全法》相比，已经取得巨大进步，但在监管者法律责任主体范围、行政责任承担方式，以及与刑法相关刑事责任的衔接上，仍然存在诸多问题。③

第三，内部追责低效，外部监督乏力。在实践中，对于违反法定职责或者不当行使法定权力的食品安全监管者追责，一般先由食品安全监管部门对其工作人员的违法行为进行调查，并根据调查结果，提出是否追责的建议。如果需要追责，则再由纪检监察机关、组织人事部门按照干部管理权限作出追责决定。由于实践中对食品安全监管者的失职渎职行为的性质认识不清，严重性认识不够，对这些违法行为，要么充耳不闻、视而不见，要么将刑事责任行政责任当作一般工作失误对待，对监管者的追责不了了之，监管者的监管责任形同虚设。在这一追责模式下，食品安全监管部门自我追责的主动性和有效性，显然是值得怀疑的。

要克服监管部门自我启动追责模式存在的弊端，需要通过外部监督力量来加以推动与监督。判定食品安全监管者是否依法履行了监管职责，是追究其法律责任的前提。而判定的一个重要依据，就是食品安全监管的依据、过程、手段、处罚、反馈等一系列监管信息。但由于涉及食品安全监管的信息透明度低，造成外部监督机构评判监管机构是否尽职、尽责的客观依据缺乏，无法对监管机构及其工作人员的行使职权、履行职责过程中的违法行为给予有力约束，使有限的追责制度的落实大打折扣。④

从现行食品安全监管的外部监督机制来看，仍然采取以纪律检查机构、国家审计和监察机关以及司法检察部门等为主体的监督模式。该类监督模式多采取事后惩戒的监督方式，无法推动以“预防为主”的食品安全监管宗旨的实现。而行业协会、舆论媒体、一般大众等社会监督力量，由于缺乏直接法律依据，对食品安全监管者的监督，又常常流于空泛化与虚置化。

完善食品安全监管者法律责任的建议

法律责任制度是法律制度体系的重要组成部分，具有惩罚、救济和教育的功能。缺乏责任制度的法律制度是一种低效的、乃至无效的制度。完善食品安全监管者法律责任制度，应重点从建章立规、信息公开和创新监管机制几个方面着手。

健全监管者法律责任体系，做到追责有法可依。食品安全监管者的权责明晰，是构建科学合理的食品安全监管者法律责任体系的前提。2013年国家启动的食品药品监管机构改革和职能转变，克服了过去分段管理的弊端，从监管模式上为完善监管者法律责任奠定了体制性基础。

在食品安全监管者行政责任构建上，一是完善监管者法律责任主体，将监管部门纳入法律责任主体范围，依法明确其承担法律责任的方式;二是在《食品安全法》中明确将国家赔偿责任作为监管者承担法律责任的方式，为监管者的失职渎职行为造成的损害承担赔偿责任;三是完善行政问责制，重点针对实践中“懒政”、不作为等行为加以规范和问责。

就食品安全监管者刑事责任而言，可以在不改变现有罪名的前提下，通过司法解释对食品安全监管中的渎职行为和玩忽职守行为分别采取不同的量刑标准，同时提高食品安全监管渎职犯罪行为的最高刑;引入危险刑法理念，变食品监管渎职罪结果犯为危险犯;在食品安全监管失职渎职行为与危害结果之间的因果关系认定上，应当明确采取条件说，解决该罪的司法适用难题。

健全信息公开制度，提高食品安全监管透明度。行政信息公开制度是保障公民、法人和其他组织依法获取行政信息，提高政府工作透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用的制度性保障。依据《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定，行政机关在履行职责过程中制作或者获取的涉及公民、法人或者其他组织切身利益的信息，应当主动公开。食品安全信息与人民群众的食品消费及人身健康息息相关，应当依法予以公开，这既是政府信息公开制度的要求，同时也是对违反食品安全监管职责的监管者追究法律责任的重要依据。

食品安全公开的信息应当包括：食品安全风险评估信息和警示信息、重大食品安全事故及其处理信息和日常监管信息。从食品安全监管角度而言，应当将监管依据、监管程序、监管执行结果和社会监督的反馈等信息也予以公开。要积极利用互联网技术，建立顺畅高效的食品安全信息报告机制，食品安全信息收集通报机制和投诉举报受理机制，并将上述信息互联、公开、共享。

创新外部监督机制，促进监管者法律责任落实。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》就强化对行政权力的制约和监督指出，应当通过加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效。完善食品安全监督约束机制，强化对监管职权运行的制约与监督，防止权力异化，抑制腐败发生，既是全面推进依法治国的要求，也是增强食品安全监管者法律责任落实的重要体制保障。完善食品安全监督约束机制，应重点从以下两个方面着手，创新外部监督机制，促使食品安全监管者能够正确行使职权，积极履行职责，提高监管效率。

一是通过立法赋予新闻媒体对食品安全进行监管的权利。在食品安全领域，由于公权主导的法律实施机制存在一定的局限性，食品安全的社会共治开始受到重视。发挥社会公众参与食品安全监管的积极性，构建社会共治格局，关键是要有相应的制度安排。⑤强化新闻媒体在食品安全监管过程中的参与，是食品安全社会共治的重要内容。应当通过立法赋予新闻媒体及时介入食品安全案件的权利，明确介入的程序与方式，依法查询、披露食品安全案件的处理进展，对食品安全监管主体的监管行为加以监督。

二是完善重大责任事故检察机关介入制度。自2006年最高人民检察院、监察部、国家安监局颁布《关于加强行政机关与检察机关在重大责任事故调查处理中的联系和配合的暂行规定》，建立了检察机关受邀派员参与事故调查的重大责任事故介入制度以来，对于检察机关打击重大责任事故所涉及的职务犯罪发挥了重要作用，同样对于食品安全领域重大食品安全责任事故的处理具有积极意义。但这种“受邀派员参与事故调查、服从事故调查组的领导”的模式，在实践中暴露出了调查启动不独立、证据收集不独立、责任处理不独立等问题。⑥应当赋予检察机关在重大责任事故调查处理中的独立地位，变“受邀参与”为“主动介入”，在事故调查中依法独立收集证据，依法独立判断是否应当追究刑事责任，不受其他机构的干涉，充分发挥检察机关重大责任事故介入制度的重要作用。从食品安全监管角度而言，也有利于促使监管者依法积极履行职责，有利于监管者法律责任制度的落实。

（作者单位：太原师范学院法律系）

【注释】

①⑤汪洋：“食品药品安全重在监管”，《求是》，2013年第16期，第1页。

②罗豪才，湛中乐主编：《行政法学》（第二版），北京大学出版社，2006年，第334页。

③“食品安全法（修订草案）全文”，http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/lfgz/flca/2014-06/30/content_1869695.htm。

④喻玲：“试论对食品安全监管者的再监管”，《江西财经大学学报》，2009年第2期，第3页。

⑥吴祥义：“检察机关介入重大责任事故调查有待更加独立”，《检察日报》，2011年9月22日，第3版。

责编 /许国荣（实习）