探索进城落户农民宅基地有偿退出机制

韩启德

【摘要】农村宅基地制度改革关系“三农”全局乃至城乡统筹发展大局，意义重大，但情况十分复杂。当前先行探索已进城落户农民宅基地的有偿退出机制，有利于疏解农村宅基地闲置和私下交易问题，有利于缓解大规模农民进城带来的城镇用地矛盾和公共投入压力，有利于增强土地制度改革的社会接受度。探索进城落户农民宅基地退出机制应特别注意几个问题：重视保障农户自愿的实体性和程序性设计，退出的宅基地应多元化利用，宅基地退出收益分配必须统筹兼顾。

【关键词】进城农民 宅基地 有偿退出    【中图分类号】F320.1    【文献标识码】A

中共十八届三中全会提出“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度”。中央全面深化改革领导小组第七次会议审议了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，强调对宅基地制度改革的试点条件和范围要严格把关，不能侵犯农民利益，同时不得以退出宅基地使用权作为进城落户的条件。近年来，全国不少地方对农村宅基地制度改革进行了有益探索。大量实践表明，农村宅基地制度改革是农村改革的重要方面，关系“三农”全局乃至城乡统筹发展大局，意义重大，但情况十分复杂。正因为如此，中央要求农村宅基地制度改革要“慎重稳妥”。然而，各地对这一改革期待强烈，广大农民对宅基地财产性权益格外看重。可以说，对农村宅基地制度而言，不是“要不要改”，而是“如何改”的问题。综合各方面情况看，当前先行探索已进城落户农民宅基地的有偿退出机制，以此切入并不断深化农村宅基地制度其他方面的改革，必要、稳妥且有效，具有重要的现实意义。

探索进城落户农民宅基地有偿退出机制的重要意义

探索进城落户农民宅基地有偿退出机制之所以可以作为农村宅基地制度改革的一个切入点，应当基于一系列现实必要性认识其重要意义。

首先，有利于疏解农村宅基地闲置和私下交易问题。一是当前农村宅基地的利用效率不高。较长时期以来，大批农民工或在城乡间候鸟式奔波，用打工积蓄在农村盖房，建新却不拆旧;或举家进城，却没有放弃农村宅基地，致使农村宅基地一户多宅、面积超标、人减地增和闲置现象普遍存在。国土资源部调查显示，农村闲置宅基地、空置住宅占地、村内空闲地占农村居住用地总面积的9%，距城市越远空置率越高。据一些地方的调查，北京市郊区某镇农民户均宅基地1.2亩、1.15个宅院，占地超标59%;湖南20%-25%的村民一户多宅，90%的村民住宅超过省定住宅用地标准;山东省2005-2012年，农村人口减少507万人，但农村居住用地却增加270万亩，人均居住用地从199平方米增至249平方米;重庆市1997-2013年，农村户籍人口减少434万人，人均村庄建设用地从149平方米增至176平方米;广东省2000-2012年间，城镇化率上升了20.9%，农村居民点建设用地却以每年1.9%的速度增长。

二是宅基地私下交易问题日益突出。由于长期缺乏宅基地有偿退出机制，受利益驱动等影响，农村宅基地私下交易十分严重。例如，有的地方，农村宅基地以買卖、出租、抵押等形式流转的现象大量存在，形成了以自发流转、交易为特征的农村宅基地隐形市场;还有的地方，农村宅基地流转由村集体经济组织或个人以公开或半公开形式进行，流入对象既有本集体经济组织成员，也有其他社会成员，如国有企业、民营企业、个体工商户等。通过构建宅基地退出机制，以疏代堵，使宅基地交易规范化、合法化，一方面能够切实保护农民权益，另一方面可避免重蹈小产权房泛滥覆辙。

其次，有利于缓解大规模农民进城带来的城镇用地矛盾和公共投入压力。一是化解城镇建设用地矛盾。按照《国家新型城镇化规划（2014-2020）》，到2020年将有1亿左右农业人口进城落户，必然引起城乡建设用地结构和布局发生重大变化。未来几年仍是我国城镇化、工业化的重要时期，仅满足每年1600万左右的农业转移人口对生活空间、生产空间和生态空间的需求，就需要新增城镇建设用地1600平方公里左右，城镇建设用地矛盾日益突出。我国人均城镇建设用地规模为100平方米，而农村人均居住占地250平方米左右。因此，通过推动农村宅基地退出，按照“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”原则，可以满足新型城镇化用地需求。

二是为城镇化提供资金。按有关专家测算的每个农民进城落户需要公共配套投入10万元计，1亿农民进城落户需要投入10万亿元。如果按到2020年的6年分摊，平均每年需投入1.67万亿元，公共财政压力巨大。若按照城乡建设用地增减挂钩指标1亩价值20万元（重庆市依据城乡建设用地增减挂钩原则和级差地租原理进行地票交易试点，地票价格达到这一水平）计算，仅进城落户农民宅基地退出的2.5万平方公里土地的价值就达7.5万亿元，为进城农民融入城市提供了资金支持;增减挂钩的1万平方公里城镇建设用地作为出让地，按全国土地出让均价50万元/亩计，城市可增加财政收入7.5万亿元，为城镇公共配套投入拓宽了渠道;同时，城乡建设用地总量减少1.5万平方公里。

最后，有利于增强土地制度改革的社会接受度。农村土地制度改革牵一发而动全身，涉及广大农民切身利益，应从群众心理上易于接受、社会震动相对较小的方面和方式入手。从各地反映看，进城落户农民宅基地有偿退出比较符合这样的要求。据有关方面统计，2013年全国农民人均财产性收入293元，约占农民人均纯收入的3.3%。而现行法律只允许宅基地使用权在本集体经济组织内流转，封闭狭小的市场空间加上“一户一宅”的政策约束，极大地限制了宅基地的价值实现。调查显示，如果退出机制合理、补偿标准较高、相关权益保障到位，相当部分进城落户农民有退出宅基地的意愿，并且其退出意愿随着补偿标准、权益保障程度提高而提高。进城农民不愿意退出宅基地的主要原因是补偿低于预期、在城市就业没有保障、买不起房等。重庆市在地票政策出台以前，宅基地使用权流转费每亩仅几千元到两三万元，但有了地票以后，退出宅基地亩均收益稳定在20万元左右，增值明显，符合农民的心理预期，为其进城安家并融入社会提供了十分重要的财产保障。因此，尽管重庆市实施地票制度仅4年半时间，实施户籍制度改革仅4年时间，相关制度也都还在探索完善之中，但在全家进城转户的农户中，通过地票形式退出宅基地就已达1/4左右，而且还有一部分已经提出申请并正在实施退地过程中。

重视保障农户自愿的实体性和程序性设计

《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》（国发〔2014〕25号）提出，进城落户农民是否有偿退出“三权”，应在尊重农民意愿前提下开展试点。保障农户自愿退出宅基地必须有完整的制度。

一是明晰宅基地概念，完善宅基地确权颁证工作。通过制定“农村宅基地管理”法律或行政法规，明确宅基地内涵、包含范围和标准，明确附属的院坝、圈舍等用地的标准与归属，一并确权颁证。

二是农户自愿退宅必须以有偿为前提。坚持这一点不仅是市场经济的本质要求，而且具有极强的政治和社会意义。第一，宅基地有偿退出是对农民的补偿。调研中，大家一致认为，一定要历史地看待宅基地退出有偿问题。长期以来在二元结构下，农民利益考虑不够，现在通过流转宅基地使用权获得相应收益，应看作是对农民的一种补偿，即便进城落户农民退出宅基地，此项权益也不应被剥夺。第二，宅基地有偿退出体现其用益物权性。随着经济社会发展特别是城镇化快速推进，宅基地的内涵、承担的社会功能也不断变化。2007年《物权法》赋予农村宅基地的用益物权，在保障农户宅基地依法取得、使用权利的基础上，进一步明确了财产收益权利。第三，宅基地有偿退出符合改革取向，也有利于维护社会稳定。当前一些地方片面理解宅基地无偿获得性，强制农民交出宅基地，导致“被上楼”、“被退宅”问题频发，诱发了大量社会矛盾。十八届三中全会《决定》有关“改革完善农村宅基地制度”的部署，强调“探索农民增加财产性收入渠道”，应通过宅基地有偿退出机制予以落实。

三是退宅户相应权益必须明确。例如，重庆市规定：农民在主城区工作5年以上，区县城工作3年以上就可在合法稳定住所迁移入户，就业、养老、医疗、住房、教育等城镇待遇一步到位。到目前，该市进城落户居民养老保险参保率86.2%，医疗保险参保率93.7%，近6万名随迁子女就近免费入学，9万户进城落户居民和农民工配租到公租房，占配租总数的46.6%;进城落户农民在退出土地前，可以继续享受与土地相关的种粮直补、农资综合补贴、良种补贴、征地补偿收益权等9项待遇;同时在规定期限内保留与农民身份相关的家电下乡补贴、农村生育政策、计生奖励扶助等26项待遇。

四是退出自愿须有严格程序。必须充分考虑农民市民化的漫长性和复杂性。农村转移人口从暂居城镇到逐渐摆脱对农村土地的依赖、真正融入城镇需经历一个过渡阶段，在此过程中必须坚持自愿原则，以保障农民利益、维护社会稳定。对农民退出宅基地不能搞强迫命令，也不能以多数户同意“绑架”少数户。重庆市规定：进城落户农民宅基地是否退出、怎样退出，完全由农民自己决定。进城落户农民对宅基地可选择保留、在村内流转或者退出按地票方式获得收益。对同时满足征地安置政策或退地政策条件的，由退地农户自主选择其中一种方式。愿不愿意退出宅基地，由农民说了算;愿意以哪种方式复垦，由农民选择;愿不愿意参与复垦施工，由农民决定;愿不愿意接受现行价款分配方式，由农民表态;对农民的意见一律书面记载。

退出的宅基地应多元化利用

目前，多数省市通过城乡建设用地增减挂钩对农民适度补偿。但我们注意到，一些地方在宅基地退出过程中，面临部分宅基地复垦为耕地不经济，或复垦后土地质量不達标等问题，应区别对待，充分发挥其效益。

一是实现土地价值多形式转换。宅基地利用应因地因宅而异。退出的宅基地不仅可复垦为耕地，亦可复垦为林地、草地或生态涵养地等。对退出宅基地如何更好地进行管护、复垦为耕地后如何发包，宅基地上建筑物、构筑物、附属设施如何有偿处置，宅基地复垦为林地、草地或生态林的市场价值和农民获益如何计算等，都需要认真研究。

二是可量化为集体资产，参与农村股份合作经营。目前，在北京、江苏等一些发达地区已探索出“存量折股型”、“增量扩股型”和“资产保护型”等股份合作模式。进城落户农民退出的宅基地如何量化为股份、可以参与哪些形式的合作经营，需要进一步探索。

三是保留一批特色农居。我们在冀豫晋陕等地调研时了解到，当地不少特色民居在住户迁移后，面临着旧宅是拆还是留的问题。从国外情况看，城镇化率达90%以上的德国，有40%的居民居住在农村;日本20%以上的人居住、生活在农村，但农民只占到全国居民的4%。可见，如何很好地利用农村的宜居性，通盘考虑将来的“逆城市化”趋势，满足未来居民多样化的生活需求，需要提前谋划。比如，有些特色民居宜作为生态旅游景点予以保留;有些质量较好的房子可以留下来作为度假旅馆经营，等等。

宅基地退出收益分配必须统筹兼顾

农村宅基地的特殊性使得退出收益如何分配成为一个非常棘手的问题，必须兼顾多方面利益、考虑多重因素。

一是兼顾多方面利益。重庆市将退出宅基地复垦为耕地形成“地票”进行交易，净收益的85%归农民所有，15%归集体经济组织所有。广州市在城中村改造时，对土地收益按人均居住权、基础设施使用权、集体经营发展权三方面来考量。除了上述的重庆、广州在改革中考虑的几方面利益外，对于其它需要兼顾的利益分配，仍然需要因地制宜、分类施策。

二是充分考量边远农村与城市近郊农村宅基地地价差异，合理测算不同地域的退出宅基地补偿价格。既要尊重地区性差异，又要防止因“同地不同价”造成过度的不公平。例如，深圳市曾经进行的一个城中村改造，“一夜间”冒出十余个亿万富翁、几十个千万富翁。此类现象在一些特大城市、大城市郊区并不鲜见。重庆市通过地票交易方式使得边远地区的宅基地极大增值，通过市场化方式实现了边远地区农民土地房屋的财产权和收益权，从某种程度上弥补了因区域差异导致的土地收益悬殊。德国通过内城和远郊政府合作投资建设的方式，有偿维持农业、林业用地和环境保护用地权益，帮助远郊区开发新的服务经济，解决了生态环境保护和地方经济增长之间的矛盾。这些做法值得借鉴。

三是兼顾眼前利益与长远利益。要切实注意农民今天的自愿并不代表明天还会认可其自愿的行为，在制度设计上应从长计议，留有余地。广州等发达地区提出，要建立面向未来的补偿规则，从国家对农村非农建设用地发展权益出发，以权益作为补偿标准。应实行涨价归集体，对更新改造后的集体建设土地征收土地增值税、房地产税或其它方式的税收，用于集体经济组织发展，从而保障集体经济组织有可持续的公共投入。尽管全国多数地区和广州处于不同发展层面，但其做法经验值得关注。

【参考文献】

①《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》，人民出版社，2014年3月1日。

责编/高骊    美编/李祥峰