关于上海农村产权流转交易市场建设的研究报告

党的十八届三中全会《决定》提出要“建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行”。这为健全完善农村产权制度创造了新的历史机遇。

面对当前农村改革发展的新形势、新常态，上海如何在深化农村产权制度改革、推进农村产权流转交易市场建设等方面发挥引领作用，值得有关部门深入研究。

一、推进农村产权制度改革的重要意义

（一）推进农村产权制度改革是深化农村综合改革的一项重点任务。长期以来，农村集体经济组织所谓的公有制产权归属模糊、权责不明、流转受阻，不能体现完全的市场价值。推进农村产权制度改革，是新形势下农村生产力发展对生产关系调整的客观要求，是创新农村集体公有制经济实现形式的重大突破，是一项具有根本意义的重大改革。

（二）推进农村产权制度改革是健全城乡发展一体化体制机制的一项重要举措。“三农”问题的根源在于城乡分割的二元体制。打破二元结构的体制障碍，其中一项重要任务就是要深化农村产权制度改革，推动农村资源配置融入城乡一体化的轨道，依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化，促进城乡经济社会发展、融合互动、优势互补、互利共赢。

（三）推进农村产权制度改革是加快农村经济市场化进程的一个关键环节。推进农村产权制度改革，以市场化导向为核心，进一步完善农村产权流转交易市场建设，有利于搞活农村资源、农业要素的市场化配置机制，有利于提高农村资源要素的市场化运作程度和优化配置能力，使市场在农村资源配置中起决定性作用，让农村产权成为真正推动农村生产力发展的动力和农民创造财富的资本。

（四）推进农村产权制度改革是赋予农民更多财产权利的一项基础性工作。产权是以财产所有权为主体的一系列财产权利的总和，完整的产权权能应包括所有权及其衍生的使用权、处置权、收益权、抵押权等。推进农村产权制度改革，可以依法赋予农民更加完整的财产权利，让广大农民群众真正共享集体经济发展成果。

二、上海具备率先加快农村产权制度改革的条件

（一）具有良好基础条件。一是农村集体资产实力雄厚。截至2013年底，全市农村集体总资产已达3844.6亿元，净资产1175.3亿元，其中经营性总资产3325.8亿元，占86.5%。二是农村土地承包经营权流转基础较好。截至2013年底，全市9个涉农区县共有农村承包土地180.5万亩，其中承包地流转面积118.8万亩，流转率65.8%，位居全国首位。三是农村集体建设用地再利用潜力很大。根据2008年全国第二次农业普查的结果，上海农村集体建设用地总量为1195平方公里，包括农民宅基地用地，镇、村二三产业用地，农村公用设施和公益事业用地，以及其他建设用地。

（二）改革进入新阶段。我国农村的产权制度从“三级所有、队为基础”，演变为“集体所有、户为基础”，现在已经进入“集体所有、股为基础”的新阶段。2010年，上海市人民政府办公厅转发市农委《关于加强本市农村集体资金、资产、资源管理若干意见》，对加强农村集体“三资”管理提出了系统的要求；2012年，上海市委、市政府又下发文件着力推进以“股为基础”的集体经济所有制实现新形式，本市深化农村改革进入新阶段。

（三）农村土地资源亟需盘活提质。上海市新一轮土地利用规划调整政策，要求“锁定总量、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”。从调研情况看，分别属于104块规划工业区块、城镇集中建设区内的195地块以及散落在农村地区的198地块等一些存量的农村土地资源，亟需通过创新产权流转交易制度，达到资源最佳配置，并实现农村集体和农民的财产权利得到充分保护。

（四）农村产权交易已有实践基础。1994年1月1日上海市政府就同意成立“上海城乡产权交易所”，选择从乡镇集体企业产权交易作为试运转起步，实行会员制，按照登记、挂牌、洽谈、交易、签约、交割、变更等产权交易程序，在初创期不到两年的时间，就成交农村产权总额19.29亿元，为各类所有制企业的产权进入产权市场以及怎样处理好产权市场、企业与政府的关系积累了经验。之后该所更被升格为“上海联合产权交易所”。

综上所述，上海农村产权制度改革势在必行，应该在率先推进、不断积累可推广可复制经验方面走在全国前列。

三、深化农村产权制度改革存在的问题和瓶颈

（一）农村产权关系有待进一步明晰。权属清晰是产权交易的前提。从实践看，上海农村产权界定的工作相对滞后。在农村产权确权登记颁证方面，全市仅完成了市域范围内农村集体土地所有权登记，对农村集体建设用地和农民宅基地的使用权还未全面进行确权登记颁证；在农村集体经济组织产权改革方面，镇村两级集体经济组织的产权改革推进步伐有待进一步加快。

（二）农村产权市场体系建设有待进一步完善。2009年，上海市政府再次批准成立“上海农村产权交易所”。从本市农村产权流转交易的专业服务平台近五年来的运行情况看，虽然每年也有数十亿的产权交易，但是由于缺乏必要的制度创新、政策支持和资金投入，没有形成全覆盖的网络服务平台，客观上影响了其功能作用的进一步发挥。至今，仍有部分农村集体产权在场外交易，造成农村集体产权的价值无法得到公平的体现和实现，农民财产权益难以得到应有的保障。

（三）制度和政策设计需要进一步配套。国家现行的法律法规还有不少条款制约了农村产权制度改革。比如土地管理法规定，只有“将农村集体土地征用为国家所有才能进入市场”，致使关于“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设土地实行与国有土地同等入市、同权同价”的政策至今未能落地。在改革实践过程中也遇到不少政策瓶颈。比如，农村产权实行股份制改革，涉及所得税房产税等问题，农民还没有享受改革的红利，却被戴上了要征收个人所得税的“帽子”；农民通过宅基地置换来重建家园，还没有获得节余土地入市的红利，有关部门先压缩再建设土地指标，让基层本想用节余土地平衡资金的计划成为泡影。

四、推进农村产权制度改革的对策建议

（一）要把农村产权制度改革工作摆上重要议事日程。上海农村产权制度改革应该走在全国前列，要切实增强各级干部组织、参与改革的自觉性和能动性；要有改革创新精神、敢于担当勇气，深入推进农村产权制度改革各项工作；要加强组织领导，抓紧制定出台加快推进农村产权制度改革的指导性文件。

（二）要完善上海农村产权交易市场框架的顶层设计。上海建设农村产权交易市场应是按照市场规则运作、维护农民合法权益、由政府推进农村产权制度改革的功能性平台，而不是竞争性平台；应当参照国家证券交易所、期货交易所等模式，实行公司制形式，由政府和农村集体经济组织共同出资经营，形成一个农村综合产权流转交易平台，若干个农村产权专业市场交易中心和多层级服务站点相结合的农村产权流转交易网络，使其成为不仅服务本市而且有能力服务长三角的交易机构。

（三）要夯实农村产权制度改革的基础性工作。推进农村产权流转交易市场建设，要按照国务院颁布的《不动产登记暂行条例》有关规定，抓紧建立健全土地确权登记颁证制度，明确农村集体土地权，包括农民宅基地和集体建设用地的权属关系。要积极发展农民股份合作，把资源变资产，资产变资本，资本变股份，让农民变股民。要加快农村产权流转交易信息网络建设，实现从信息收集、发布、交易到产权变更登记过户的电子化一站式服务。要强化业务培训，使基层干部能对农村产权流转交易工作系统了解、并自觉运用。

（四）要为深化农村产权制度改革提供法律保障。要加快梳理现行法律、法规及政策与推进农村产权制度改革不相适应的有关条款规定，积极向国家层面建议对部分条款及相关政策作修改调整。要及时总结上海农村产权制度改革的实践经验，针对性地提出改革建议，具备条件的可以升华为地方性法规和规章。要积极争取国家有关部门给予上海农村产权制度改革先行先试的权力。

（五）要为深化农村产权制度改革提供政策支持。在政策设计中，要坚持依法、自愿、有偿原则，坚持农村集体经济组织和其成员依法对集体产权的占有、使用、收益、流转及抵押、担保、继承等各项财产权利原则，坚持不改变土地集体所有性质、不改变土地用途、不侵害农民权益原则。要科学设定阶段性目标，根据农村产权交易品种不同特点，研究制定鼓励引导其进场交易的规则和办法；制定不同产权的流转形式和交易方式，推动农村产权要素流动和价值显化。要明确进场交易原则、价格管理规定、交易凭证的合法性和规范性、权证变更的法定手续等，规范流转交易行为。要注重加强风险防控和运作监管，有效规避产权流转交易风险，逐步推进农村产权交易市场规范建设、规范运作。

总之，要通过农村产权流转交易转让，实现农村资源配置效益最大化和效率最优化，农村集体经济组织及其成员的合法权益得到法律保障。