推进PPP，政府怎么做

王丽锟

5月13日，国务院总理李克强在国务院常务会议上提出，要汇聚社会力量增加公共产品和服务供给，部署推广PPP模式。

PPP即政府与社会资本合作，鼓励社会资本、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施建设、公共产品或服务提供。PPP具有三个核心价值，一是伙伴关系，这是最为首要的问题；二是利益共享；三是风险共担。

从全局来看，PPP项目不仅仅是项目融资方式，对政府来说更是一种管理模式，对国家来说更是一种治理模式，这是新型的制度创新。那么，政府如何厘清自身与市场的边界，又应该做些什么呢？

前期进展与现实困境

在PPP项目的政策支持环节，从中央到地方都非常重视。2014年9月，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》发布，该文提供了新一届政府对地方债务治理的框架，其中明确将逐步剥离地方融资平台公司的政府融资职能，推广使用政府与社会资本合作（PPP）模式。之后发布的一系列文件都对PPP模式进行了详细的规定。随后各省都陆续相应开展推广运用PPP项目的工作，并将其作为2015年的重点工作之一。

中国和主要新兴市场比，PPP规模上升空间还是有一定规模的，并且呈现大幅增长之势。一方面，2013年中国PPP项目的累计总投资为1278亿美元，和同类型新兴市场比有较大的差距。另一方面，2013年新增的PPP投资额仅为7亿美元，而2013年城投债的发行量则高达9512亿元，若PPP模式成功替代城投主导的融资模式，其发展空间巨大。

从20世纪80年代开始，民间资本就已经开始参与高速公路、电厂等基础设施的建设，缓解了基础设施建设资金短缺的困境。但由于PPP在实践过程中有许多不足，阻碍了PPP模式的推广。笔者归纳有以下现实困境：

一是实际中政府与社会资本、PPP项目方的平等伙伴关系体现不充分。一方面体现在，虽然签订了项目合同，政府在PPP项目中保护公共利益的前提下，并没有维护社会资本的利益得到合理满足，虽然合同所有规定，但是实践操作过程中，受到政策等主客观因素的影响，项目变更、强制交接的现象屡屡出现。第二方面体现在项目谈判环节，政府多是以高姿态与社会资本进行谈判，违背了PPP项目“伙伴”的初衷，造成了社会资本的很多被动。一些PPP项目建成后，政府或其他投资人新建、改建其他项目，与该项目形成实质性竞争，损害其利益。如在杭州湾跨海大桥建设未满两年时，相隔仅50公里的绍兴杭州湾大桥已准备开工，与杭州湾跨海大桥形成直接商业竞争。此外，政府对一些PPP项目承诺特定原因造成的亏损进行补贴，但补贴额度与方法无具体规定。

二是法治化还有待加强。虽然国务院、财政部等有关部门出台了相关文件精神，却没有相应的规范PPP项目的法律，《基础设施和公用事业公司合作法》亟需出台；同时由于法律法规的修订、颁布以及政策的调整等，导致原有项目合法性、合同有效性发生变化，给PPP项目的建设和运营带来不利影响，甚至直接导致项目失败和终止。我国缺少相关法律，对原先签订的PPP项目进行保护。如江苏某污水处理厂采取BOT模式融资建设，在合同签订后颁布了《关于妥善处理现有保证外方投资固定回收项目有关问题的通知》，外方投资者被迫与政府重新协商投资回报率。

三是契约精神还有待完善。“按照合同办事”应该是在PPP项目中合同参与方遵循的准则，但是政府方作为主要参与者，经常违背这一准则，又没有相应法律约束、监督政府，造成只有社会资本按照合同办事的单方面契约合同，政府在这方面的观念转变、作风转变都需要加强。

四是从政府职能还需要加快转变。在调研过程中，参加PPP项目的社会资本反应的主要问题包括审批决策周期长、社会资本介入晚、PPP项目前期工作做得不好、动态调节机制不完善。这四个方面都是针对政府自身来说的，政府职能没有做好、做到位，造成了推进PPP项目、运营中的困难。对于第一个问题，政府决策程序不规范、官僚作风等因素，造成PPP项目审批程序过于复杂，决策周期长，成本高。对于后三个问题，政府前期工作不到位，项目批准后社会资本再介入使社会资本在建设方面受到制约，难以根据市场的变化对项目的性质和规模进行调整。在青岛威立雅污水处理项目中，政府对市场价格的了解和PPP模式的认识有限，频繁转变对项目的态度导致合同经长时间谈判才签署。另外，由于PPP项目的多样性、复杂性、长期性特点，政府的协调、监督、监管职能还有待加强。

五是政府信用风险高。地方政府为加快当地基础设施建设，有时会与合作方签订一些脱离实际的合同以吸引民间资本投资。项目建成后，政府难以履行合同义务，直接危害合作方的利益。在廉江中法供水项目中，政府与合作方签订的合同中，政府承诺廉江自来水公司在水厂投产的第一年每日购水量不少于6万立方米，但当年该市自来水日消耗量仅为2万立方米，合同难以执行。根据学者调查分析，政府信用风险是最主要的风险。主要源于某些地方政府官员为了提升政绩，在短期利益的驱使下，通过过高的固定投资回报率，过高的收费标准，过长的特许经营期以吸引民营资本，但最终又因公共机构缺乏承受能力，产生信用风险。

六是其他因素。一方面，政治影响因素大。PPP项目通常与群众生活相关，关系到公众利益。在项目运营过程中，可能会因各种因素导致价格变动，遭受公众的反对。如北京第十水厂由于成本上升需要涨价，但遭到来自公众的阻力，政府为维持安定也反对涨价。由于PPP项目多为20-30年的长期项目，政府主要领导的换届、执政思路也会有所变化，这都对项目产生了一定潜在风险，却没有相应法律、制度来保护政策的长期性。第二方面，配套设施不完善。一些PPP项目，通常需要相应的配套基础设施才能运营，如污水处理厂需要配套的管线才能生产。在实际中，有些PPP项目配套设施不完善，使生产经营陷入困境。

非合同规定的政府方

由于PPP项目比较复杂，涉及的内容、政府部门很多，但是只有直接参与的政府或部门是合同规定的PPP项目参与方，也就是政府方，其他政府部门或是上级政府都是不直接参与。在这种情况下，非合同规定的政府要作为宏观调控者，做好指导、保障和服务职能。

在指导职能方面，政府要充分给予相关中央、上级政府的政策支持，从业务上指导合同参与方的政府部门做好PPP项目，降低政府风险，维护公共服务项目的社会公众利益。

在保障职能方面，首先，完善领导体制，搭建一级政府PPP项目推进的领导小组，合理分工，做好协调PPP项目利益分配工作，这是PPP项目实施的关键。其次，制定法律、法规保障社会资本利益。公共品与服务项目通常前期投资额高，回报周期长，影响项目的因素多，收益不确定性大，社会资本在参与这些项目时会考虑进入后的风险，如果没有相应法律、法规保障私人部门利益，PPP模式难以有效推广，按照十八届四中全会精神，设区市有立法权力，鼓励设区市通过立法等形式，对社会资本利益予以保障，才能增加社会资本对PPP项目的吸引力。再次，完善风险共担机制。政府部门对政治风险、法律变更的承受能力强，而融资、经营等风险，与社会资本经营活动直接相关，根据项目具体情况在政府和社会资本之间分配风险，建立合理公平的风险共担机制。第四，完善利益共享机制。由于PPP项目是长期运营项目，并不是可以暴力的项目，政府要制定利益共享机制，在保障社会利益的前提下，允许社会资本的合理利益，制定好利益的分配方案。在签订合同时，制定好收益分配规则，均衡各方收益。如果私人部门从PPP项目获得利润较低时，政府根据合同对其进行补贴以保证合作继续，反之，若私人部门从PPP项目中获得超额利润时，政府可根据合同控制其利润水平。最后，完善协调机制。在PPP项目中涉及到多个参与政府部门、以及监管政府部门、法律部门、顾问机构等部门，这些需要政府牵头做好各方的协调工作。

在服务职能方面，一是政府要作为顾问工作，从项目规划、识别、选定、准备、采购开始，聘请专业性强的项目顾问、律师事务所、技术顾问参与进来，做好物有所值评价、财政承受能力论证、实施方案审核、相应文件评审工作，保证项目源头的质量，接着在项目建设、运营阶段，做好绩效评价和中期评估，最后在项目移交过程中，做好性能测试、资产交割和绩效评价工作。二是政府要为PPP项目参与各方做好各方面的政府服务工作。三是做好社会公众参与、社会宣传等工作，因为PPP项目是为了提高公共产品或服务的效率，做得好不好社会公众有最终决定权，要制定相应的机制让社会公众参与到项目的全过程，让社会工作真正成为项目的评价者；同时做好PPP项目的推广、推介、宣传工作，取得公众的认同认可和参与的积极性，从而让社会资本有一定的社会责任感和社会贡献感。

合同规定的政府方

按照PPP项目合同规定，政府和企业都是全程参与项目，与过去主要采取的BOT（建设-运营-移交）相比，PPP的主要特点是，政府对项目中后期建设管理运营过程参与更深，企业对项目前期可研、立项等阶段参与更深，双方合作的时间更长，信息也更对称。这就要求，政府方“按照合同办事”，这是最基本的准则。

合同签订以前，政府方要积极做好项目前期准备工作。要重视项目的认定、选定、采购环节，否则项目一旦确定并和社会资本签订了合同，就具有民事法律关系，约束着政府之后的行为。“按合同办事”不仅仅是PPP项目的精神实质，也是依法治国、依法行政的内在要求。要明确适用于政府和社会资本合作PPP模式的项目类别、采购程序、融资管理、项目监管、绩效评价等事宜，按照城市发展规划，做好财政管理职能，依据提高公共服务的质量和效率的基准，按照物有所值评价理念做好项目的评估论证，规范选择项目合作伙伴，健全可行性缺口补偿机制、风险管理机制、利益共享机制、项目评价机制，做好前期项目准备工作，积极稳妥做好项目示范工作。

签订合同过程中，要细化合同文本，高度重视合同管理工作。加强对PPP项目的起草、谈判、履行、变更、解除、转让、终止直至失效的全过程管理，通过合同正确表达政府医院、合理分配政府风险、妥善履行征服义务、有效主张政府权利，在平等、诚信、公平效率兼顾灵活的基础上制定合同；同时注重合同参与方的附属合同相应条款，保障社会公众利益和政府权利；核心的问题是建立风险和收益分担的适时调节机制，建立动态调节机制，保证社会资本的合理收益。

在履行合同过程中，政府要有效推进合同管理工作。要加强组织协同、保障工作，在财政、政策、税收、土地、建设等环节有效保障合同各方合法权益，保证项目的顺利实施和全生命周期管理。要做好合同规定的政府义务和相应工作。要减少政府对项目微观事务的过度参与，又要保障政府的合理监管、监督、介入的正常进行。要做好政府工作的信息公开制度，做到公开透明。要重点做好对项目的监管、监督，保证项目能按照合同保质保量建设和运营，从而保障社会公众利益的最大化。总之，政府角色需要转换，由过去集生产者、经营者、管理者、监督者于一身，变为将生产者与监管者分离，政府把握监管，就会更加有效。

在合同到期时，做好项目的移交等各项工作，做好财务交割工作、技术移交工作、绩效评价工作，为项目的继续运营做好财务、技术、人员的准备。另外，在合同、变更、解除、转让、终止直至失效的过程中，本着合同参与方的身份，以平等协商的姿态做好合同过程管理工作。

（作者单位：石家庄市委党校管理学教研部）