地方债治理：新挑战与新路径

贺海峰

2015年是地方债还款的“高峰年”。6月28日，国家审计署发布的《2014年度审计工作报告》透露，“至2013年6月底，全国地方政府负偿还责任的债务中，需在2015年偿还的有1.86万亿元（占17%）”。《报告》还披露，“一些地方政府因知悉2015年开始将对地方债加大约束，在2014年底之前加大了融资力度，致使2014年底政府负偿还责任债务余额比2013年6月底增加多达46%”。

针对饱受诟病的地方债顽疾，2014年秋，全国人大常委会修改《预算法》，国务院印发“43号文”，已勾勒出清晰的改革路线图。过去的这一年，地方在落实上取得哪些进展？如何从根本上消解和防范地方债风险？压力山大的市县长，靠什么来转危为机？带着这些问题，我们专访了全国政协委员、财政部财政科学研究所原所长贾康。

“谈债色变”大可不必

《决策》：地方债务过快增长，一直是各界关注的焦点。您曾多次呼吁，应当特别注意防范风险，要对问题的根源作更深刻的认识。

贾康：对。坦率地说，我们过去大量的地方债在较大程度上属于“潜规则强制替代明规则”而形成的，是不得已的，这里有很多苦衷。所以，我们不能只是简单地责备地方官员觉悟不高。地方政府要贯彻自己的发展战略，势必要向市场融资，而明规则不能有效解决这个问题，潜规则强制替代明规则暴露的是我们的体制改革深化不到位，有效制度供给不足。

从具体成因来看，过去天文数字的隐性地方债与财政体制、投融资体制、行政管理体制的问题都有密切关联。机制转换和体制改革相对滞后，加上地方可用财力严重不足，不仅使原《预算法》实际上禁止地方政府举借的“明规则”被事实上的普遍负债这一“潜规则”强制替代，也催生了地方官员扭曲的负债观，即“借债不怕还钱、自己借别人还、不还钱也能借到钱”的错误逻辑，进一步助长了地方政府的盲目举债。此外，也包括政策性原因。比如经济转轨过程中政策转型导致的、以及外部经济环境变化而政策调整滞后带来的政策性负担，欠发达地区为执行国家统一的公共服务“刚性达标”标准而背负的债务。与体制性负债不同的是，高端政策调整并不是地方政府的主动行为，完全由地方政府背负政策性负债也不尽合理。

地方债与地方财政的运行状况高度相关。决定地方新增债务规模的关键因素，无外乎是地方财政的收入和支出两个方面。财政收入方面，包括经济波动的影响、减税政策的影响、土地政策的影响、公益项目的影响，等等。财政支出方面，包括支出结构调整的影响、突发事件增支的影响、城乡建设支出的影响等因素。调查显示，基础设施建设债务已经成为地方本级财政债务的最主要部分，占比高达70%-90%。随着从赢利性和竞争性领域逐步退出，政府支出必须更加关注如何更好地提供公共服务，这也会进一步加重地方政府偿债风险。从发展态势看，可以肯定地说，我国地方政府所面临的债务压力将前所未有，地方债务规模仍将保持较快增长态势，债务链条在许多地方将绷得更紧。

《决策》：进入2015年，各地经济下行压力普遍增大，实体经济发展也是遭遇多重困难。有些学者担心，长期积累的地方债务风险极有可能在局部地区爆发。

贾康：对于政府性债务，需要从全局、总体的视角，辩证地、历史地、发展地看待，有债务不一定意味着存在风险失控问题，低债务也不一定意味着绝对安全。应当看到，政府举债是现代市场经济国家的普遍现象，与现代国家治理的机制建设和能力提升具有内在关系。在市场经济条件下，政府应当依法行使资源配置、收入分配和稳定经济等诸多职能，这就需要通过法定程序赋予政府相应的事权和财权。这里的财权，既包括征税权，也包括举债权；举债权不仅包括国债，也包括依法发行的地方债。政府“借新债还旧债”已成为一种现代经济生活中的常态机制，世界各国几乎无一例外。所以原则上说，不必“谈债色变”、视政府债务为洪水猛兽。

但是，对于我国地方债务的潜在风险，我们的确不能掉以轻心。一段时期以来，我国很多地方政府的负债率在逐年攀高，少数地方甚至已经超过了100%，但我国地方政府非但没有“破产”的压力，相反债务规模还在很不透明的情况下持续增加，这种“无危机感”特别是不透明的负债会进一步助长地方借债的冲动，这是我们需要特别警惕的问题，也正是《预算法》修订要着力解决的风险防范的法治安排问题。一言以蔽之，关键在于把握好度，抓好相关的制度、机制建设，特别是现代财政制度中应有的债务风险监管、防范、化解的制度体系和机制，充分发挥公共债务的积极作用，将负面作用控制在最低，将风险控制在可承受范围内。局部的地方债风险值得高度警惕，但处理得好，是有希望防患于未然的。

“开前门、关后门、

修围墙、治存量”

《决策》：新《预算法》和国务院“43号文”的一大亮点，是国家在地方政府举债、城市政府举债问题上打开阳光化的闸门。接下来，如何进一步在地方政府融资阳光化取向下防范和化解债务风险呢？

贾康：地方债治理，需要全面分析认识，在总量的安全区之内，着力优化结构与运行机制，因势利导，逐渐引到依托制度而对风险持续可控的状态。这是一个疏堵结合、有堵有疏、走向阳光化融资的制度建设过程，把地方融资、整体配套改革和今后市场经济所要求的财税体制健全化结合起来的进步过程。我曾建议从以下几方面入手。

开前门。这需要逐渐使地方债阳光化地借、用、还，并提高规范的地方债在整个地方债务举借规模中的比重。1998年亚洲金融危机时，已经变相使用过这个开前门的方法。中央政府长期建设国债中，把很大部分（第一年大约一半）转贷给地方使用。当时转贷按照世界银行转贷的财务处理方法执行。近年地方债“自借自还”机制的发展，仍然经历了一个过程，第一年是2000亿元，第二年也是2000亿元，以后逐渐提高这一数量规模，制度上也让各方面加以磨合优化。预算法修订后，2015年这一部分已调高至6000亿元（含1000亿专项债），现在有些评论称地方债在发行后碰到一些困难，这些困难实际是指二级市场的某些短期环境造成的交易状况，总体上尚不存在地方债发不出去的问题，主要还是发出去以后在交易方面的表现是否活跃，或者其他某些局部问题。总体而言，在市场发展过程中地方债前景广阔。可以设想，这方面的制度将在预算法给出的新框架下发展为全套的严谨程序和操作细则，是由地方政府在市场力量的约束之下，通过一套法制化、透明化的程序，在公众监督之下举借、使用和还本付息。同时，已在培育一些有资质、权威性的机构给地方政府借债做信用评级。应该充分肯定这几年地方债登堂入室在制度上的进步，在预算法修订后，继续把前门开好。

关后门。这首先是强调的“开明渠”之后的“堵暗沟”。此外，还可作另一种理解，即在这里是要比喻为公共财政资源配置中的应急程序。比如，美国预算管理非常严格，执行起来“不多不少不迟不早”，执行官员没有任何权力调整预算，但美国也有非常明确的预算调整程序，规定了在什么情况下、什么单位和什么人员可以提出预算调整，需要走什么样的审批过程，同时，也有可以很快处理的应急程序。“9·11”发生后的两天内，全国还惊魂未定，美国国会就通过了一项紧急拨款法案，拨出几百亿美元的反恐资金，这个重大的预算调整依靠的就是应急程序。在中国的制度建设中，可以借鉴这种应急特殊程序的设计，在地方债常规的“前门”之外，还可设计平时关闭、应急时可走程序开启的“后门”。

修围墙。如果现在明规则健全、可行，操作上就没有必要再用潜规则替代明规则。于是就要把原来的五花八门的潜规则通道统统堵住。

治存量。原来已隐性存在的至少十余万亿元地方政府债务存量，需要得到有效治理，逐步消化。一是力求以PPP（政府与社会资本合作）机制实现存量替代；二是通过已推出的地方债务置换方式把短期为主、融资成本较高的这些地方债务中的相当大的部分，置换成中长期为主、融资成本较低的地方债务；三是在原来的还债机制可运行的条件下按“最后的晚餐”方式把一部分隐性负债还本付息，做个了结。

着力推进PPP的创新

《决策》：除存量的消化之外，未来地方层面发展中的基础设施等投融资增量也极为可观，市县长普遍感到压力山大。作为权威的财政学者，您还有哪些“锦囊妙计”？

贾康：当下中国客观上需要在认识、适应和引领“新常态”的过程中，强化增加有效供给的“聪明投资”，这实际上是面对挑战而必须应对以机制创新的重大命题，而PPP就是这样一种融资、投资的创新形式，它有望置换一部分地方债存量，特别是有可能对应相当一部分增量，而且从这种投融资模式的创新可以上升到管理模式、治理模式创新的高度。在很多场合，我都在强调：应把它称为制度供给的伟大创新。

中国面对城镇化、老龄化，未来几十年的发展中，天文数字的政府资金支出压力，必须找到一个机制来加以化解。静态算账，至少需要数十万亿元的相关基础设施、公共服务投入，事关政府能否胜任其应履行的职能，必须以PPP将业已雄厚的民间资本拉入公共工程的投融资中，在此过程中再结合多样化的市场融资工具。因此，这对于政府更好地发挥作用显然十分关键。

比如基础设施，一般表现为三种形式：已建的、需要改造和扩建的、新建的。一般来讲，已有债务存量是发生在已确定的基础设施项目上，而新债务是发生在将要建设或者是需要改造和扩建的基础设施项目。针对不同形态的基础设施项目可以选择不同的PPP模式，如果通过PPP化解债务，需要针对具体项目重新选择适合化解债务的PPP具体运作模式。同时，还应当解决好几个问题：一是选择直接效益相对好的项目。二是对经济回报能力较弱的项目提供灵活的政策和有力度的激励措施。比如最低经营收入保证、授予经营现有收费设施的专营权、商业自由空间、无第二设施担保等。三是将一部分BT模式的项目转为BOT。四是积极探索狭义PPP概念下的SPV形式。五是加强监督管理。

要发展PPP，不能一哄而起，应当谋定后动。PPP所形成的供给并不是简单地把各方的财力合在一起提供出项目，而是一种绩效升级版的打造，真正做到“1+1+1大于3”。政府、企业、专业机构把各自的相对优势合在一起形成合力，发挥各自优势去应对项目运作中可能遇到的对应性风险，可降低总体风险而提高整个项目建设、运营和服务的水平。比如，中国本土民间资本介入的第一个PPP概念之下的BOT项目，是泉州刺桐大桥，两年半多一点就竣工，投入使用后到现在为止，快20年了，质量上无懈可击，一点毛病也挑不出来。这样一种在新的机制之下达到的新境界是过去望尘莫及的，得到的好处落在哪儿？最重要的是落到公众，使公众得了实惠，现在质量上无懈可击，大家就更受益。

我想特别强调一点，就是必须坚持立法立规先行。依法保护PPP项目各方预期的稳定性和各方权益的安全保障程度，也结合了培养中国社会的契约精神、诚信意识、专业素质，有助于在现代文明中寻求共赢和合作中的“最大公约数”。既然寻求合作，就一定要学会寻求妥协，政府、企业和专业机构之间，如果没有妥协，是根本不可能达成合作协议的。另外，一旦谈成了合作方案，政府必须放低身段，和其他参与各方平等签约、定协议，以法规保障的契约形式来诚信地实施项目建设，真正使政府的有限资金发挥出四两拨千斤、拉动社会资本合作共赢的作用。