行政事务控制是行政单位内部控制的主要部分

【摘 要】 企业从事经营活动，《企业内部控制基本规范》尚且要求“覆盖企业及其所属单位的各种业务和事项”，其经济业务层面的内部控制应是第一位的；行政单位主要职责是行使公权力，它虽然也有经济业务，需要经济业务层面的内部控制，但毕竟是第二位的。《行政事业单位内部控制规范（试行）》却只要求“实现对经济活动的全面控制”，行政单位的行政事务控制应是第一位的。行政事务控制是行政单位内部控制的主要部分。党的十八大以来，各级党委和政府十分重视在行政事务领域对公权力的控制。同时，对行政事务内部控制进行了理论思考并提出了政策建议。

【关键词】 行政事务控制； 行政单位； 内部控制； 内控规范

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2015）17-0073-04

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“加强对政府内部权力的制约，是强化对行政权力制约的重点。对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用。”还指出：“必须以规范和约束公权力为重点……推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间。……明确具体操作流程，重点规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等执法行为。严格执行重大执法决定法制审核制度。”

一、行政单位内部控制应包括行政事务控制和经济业务控制

高培勇（2014）指出：“在中共十八届三中全会关于全面深化改革的系统部署中，以前所未有的历史高度定位财政，赋予了财政以‘国家治理的基础和重要支柱的特殊定位。那么，为什么是财政而非其他别的什么范畴获得如此的定位呢？……纵观当今世界各国政府所履行的职能，尽管项目繁多，表现各异，但从大类分，无非是‘事和‘钱两个方面。前者主要涉及行政事务，后者主要指财政事务。与之相适应，国家治理的实现线索，无非位于两个层面：事权与财权的界定和支出责任与财力的配置。”

《行政事业单位内部控制规范（试行）》第四章“业务层面内部控制”的内容共六节，分别为：“第一节预算业务控制”“第二节收支业务控制”“第三节政府采购业务控制”“第四节资产控制”“第五节建设项目控制”“第六节合同控制”。这六节基本涉及经济业务而非行政事务。

笔者曾在评析《行政事业单位内部控制规范（试行）》时指出，行政事业单位业务层面内部控制不能仅仅指经济业务的内部控制，业务层面内部控制应包括行政事务和经济业务两个方面的内容。行政事务是内部控制的风险高发区，行政事务的内部控制对于政府、事业单位比企业更为必要，但是，《行政事业单位内部控制规范（试行）》却忽视了行政事务。

龚清浩、徐政旦（1982）指出：“为增进会计资料的准确性与可靠性而进行的，称会计内部控制（Internal Accounting Control）。为提高工作效率、促进内部各部门工作协调和确保企业经营方针得到贯彻而进行的，称行政、业务内部控制（Internal Administrative or Operational Control）。”

陈荣法（1986）指出：“为了便于组织实施，一般把用于行政业务管理方面的，叫做内部管理控制；用于会计控制方面的，叫做内部会计控制。”

王友庄（1959）指出：“内部控制制度一般分为财务会计控制和业务管理控制两大类。业务管理控制包括范围极广，如行政组织系统、人员考勤制度、计划和物资管理制度、责任考核制度、会议报告制度、质量检查制度等。”

财政部企业内部控制标准委员会咨询专家李三喜（2012）认为：“内部控制内容不是企业的经营管理活动，但企业内部控制要融合在企业经营管理活动中。……全面性原则。所谓全面性原则，就是内部控制应由董事会、监事会、经理层和全体员工实施，应当贯穿决策、执行和监督全过程，覆盖企业及其所属单位的各种业务和事项，即全人员、全过程、全方位的相互协同的内部控制系统。当然，全面性是相对的，在内部控制建设的实践中，应当在全面控制的基础上，关注重要业务事项和高风险领域，注重高风险人群，突出重要过程。”

《企业内部控制基本规范》的第一个原则是全面性原则，它要求“覆盖企业及其所属单位的各种业务和事项”；《行政事业单位内部控制规范（试行）》的第一个原则也是全面性原则，它却只要求“实现对经济活动的全面控制”。笔者认为，全面性原则应是“三全”（空间上的“全部活动”、时间上的“全过程”、实现“全面控制”），即覆盖全部活动（包括经济活动和行政事务活动），应当贯穿全部活动的决策、执行和监督全过程，实现对全部活动的全面控制。由此可见，内部控制对于一个单位来讲无处不在、无时不在；内部控制无死角，内部控制无空隙。

二、行政事务控制应是行政单位内部控制的主要组成部分

（一）行政单位与企业本质区别是行政单位拥有公权力

《行政事业单位内部控制规范（试行）》适用于行政单位和事业单位。所谓行政单位是指依据宪法和有关组织法的规定设置的，进行国家行政管理、组织经济建设和文化建设、维护社会公共秩序的单位，主要包括国家权力机关、行政机关、司法机关、检察机关以及实行预算管理的其他机关、政党组织等。本文为阐述方便，行政单位主要指行政机关或政府。行政机关是指行使国家行政职权，负责对国家各项行政事务进行组织、管理、监督和指挥的国家机关。

行政权力是指国家管理行政事务的权力，是行政机关的职权，行政权力通称公权力，也叫公权或公共权力。行政权力一般分为立法权（行政法规）、行政权和司法权。政府作为行政执法的主体行使行政执法权。《国务院法制办公室就推行行政执法责任制工作相关问题答疑》对行政执法分为行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政裁决、行政确认等。

由此可见，行政单位主要职责是行使公权力，它虽然也有经济业务，需要经济业务层面的内部控制，但毕竟是第二位的。内部控制控制什么？权力，把权力关在制度的笼子里，因此，行政单位的行政事务控制应是第一位的。企业则不同，企业从事的是经营活动，其经济业务层面的内部控制是第一位的。因此，在《行政事业单位内部控制规范（试行）》顶层设计时，应该区别于《企业内部控制规范》的控制内容。行政事务控制应是行政单位内部控制的主要组成部分，而《行政事业单位内部控制规范（试行）》恰恰没有注意这一点。

（二）行政单位的行政事务控制比经济业务内部控制更为重要

1.行政权（这里指审批权和执行权）是行政单位腐败的风险高发区

2014年7月16日，王岐山在2014年中央第二轮巡视工作动员部署会上强调：“在腐败问题上，要紧盯矿产资源、土地出让、房地产开发、工程项目、惠民资金和专项经费管理等方面的突出问题。在选人用人问题上，要重点发现买官卖官、带病提拔、超编制配备干部和‘裸官等问题。”

（1）组织人事部门及其领导。“买官卖官、带病提拔”是王岐山提到需重点发现的问题，也是查处党政军中大老虎的突出问题。

（2）国家发改委是重要的审批部门，近年来查处的如就业和收入分配司原司长张东生、价格司原司长曹长庆、国家能源局原局长刘铁男、核电司原司长郝卫平、煤炭司原副司长魏鹏远、新能源和可再生能源司原司长王骏、国家能源局原副局长许永盛、电力司原副司长梁波等。

（3）国土资源部门也是腐败的风险高发区，涉及到土地审批，探矿权、采矿权审批等，王岐山提到需“紧盯矿产资源、土地出让”等。2015年1月19日，国土资源部部长、党组书记、国家土地总督察姜大明在讲话中指出：“部党组认为，国土资源系统面临的最大危险是腐败。腐败是国土资源事业改革发展的‘拦路虎和‘绊脚石。目前，国土资源领域党风廉政建设和反腐败斗争形势依然复杂严峻，正风肃纪、高压反腐，是2015年国土资源工作的一项艰巨任务。”

（4）环境保护部门也是腐败的风险高发区，涉及环保项目管理、排污许可证管理、环保行政执法、行政处罚、排污费征收、环境监测等环节。据2013年全国“两会”报道：安徽省检察院通报，2013年安徽检察机关在环保领域大案窝案中共查办133人，其中包括厅级干部1人、处级干部20人、区县环保局“一把手”局长8人。近年来，围绕环保领域的腐败案在各地频发，随着环境问题日益受到关注，近年来环保部门地位提升，权力凸显，环保系统已成为腐败案件易发多发的新领域。

（5）公安部门、检察部门、法院也是权力滥用的风险高发区。东方早报记者报道：“根据公开报道不完全统计，截至目前，2014年已有12起冤假错案得到纠正。2014年纠正的12起冤假错案中，有9起是致人死亡的命案，2起抢劫案，1起非法买卖枪支案。13名冤假错案当事人中，4人一审被判死刑，5人一审被判死缓，1人一审被判无期徒刑，最终都因被指控的犯罪‘事实不清、证据不足被法院宣告无罪或检察院撤回起诉。”

（6）财政部门也是腐败的风险高发区，表现为：税收中的腐败行为、政府采购中的腐败行为、预算体制中的腐败行为、转移支付中的腐败行为等。

（7）国资、证监、铁路、食品药品安全等部门是权力很大的部门，也是腐败的风险高发区。

2.政策制定权是行政单位政策性腐败的重要方面

政策制定权是指行政立法权。政策性腐败已成为十八大以来广为关注的问题。

汪文涛（2015）报道：“所谓政策性腐败，是指在制定、执行国家有关政策过程中，借政策之名假公济私，将政策异化成牟利平台的腐败行为或腐败现象。多名专家指出，在当前反腐高压态势下，违规性、违法性腐败的操作空间缩减，而政策性腐败势头渐盛，已经渗透于多个领域，尤其是‘热门领域。更有专家指出，政策性腐败已成为中国当前一切腐败的渊薮。‘政策，就是对公共资源权威性的分配，谁掌握这项政策就意味着掌握了权力和资源，就容易产生权力寻租的空间。北京大学廉政建设研究中心副主任庄德水说，政策性腐败包含‘制定层面的腐败和‘执行层面的腐败。‘制定层面的政策性腐败，一个典型案例就是商务部原正司级巡视员郭京毅的‘立法式腐败。从北京大学法律系毕业后进入商务部条法司工作到落马，郭京毅几乎参与了商务部近20年来全部外资审批政策法规的起草和修订，他利用法律政策中的模糊地带，把制定政策和解释法规的职能转化为权力寻租，向企业个人输送利益。郭京毅案还牵出了国家工商总局外商投资企业注册局原副局长刘伟、国家外管局管理检查司原司长许满刚和综合司原司长邹林等人。业内人士指出，这是一个盘踞中国外资审批领域多年的官商利益同盟。……与制定层面相比，更大面积的政策性腐败体现在执行环节。‘程序上非常合法、合理，表面上没有突破政策规定的任何界限，但实质上是借助资源的分配和权力的执行来牟取私利，但你拿我没招，因为我是按照政策办事，我的行政行为在政策允许范围内。庄德水说，政策性腐败具有天然的‘牟利便利性。……在近年来被查办的部委官员中，把政策赋予的权力运用到极限的，当属刘铁男和陈柱兵。据检察机关指控，刘铁男利用担任国家计划委员会产业发展司司长，国家发展和改革委员会工业司司长、副主任等职务便利，为他人在项目审批、设立汽车4S店等方面牟取利益，单独或与其子共同非法受贿3 558万余元。而财政部企业司综合处原处长陈柱兵，则利用掌握国家政策资金管理权，十年间共染指八种专项资金，其中矿山、乳粉和物联网领域的专项政策扶持资金被其数次利用，多次索贿，金额高达2 454万元。”

综上所述，行政单位掌握了巨大公权力，如果制度失控或道德失范，易造成权力寻租。因此，行政单位的内部控制应着力于控制行政权力，行政事务控制应是行政单位内部控制的主要组成部分。

三、行政单位的内部控制应突出对行政事务的控制

（一）党和政府重视行政单位对行政权力的控制

2011年12月21日，中共中央纪委、监察部颁发的《关于加强廉政风险防控的指导意见》（中纪发〔2011〕42号）第八条规定：“优化权力结构。坚持市场优先和社会自治原则，对权力进行科学分解和配置，重点在行政审批、行政处罚、行政给付、政府投资项目、公共资源交易、财政专项资金管理使用等领域，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。围绕重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额度资金的使用，健全议事规则和工作规则，规范领导班子及其主要负责人的决策权限、决策内容及决策程序，完善“三重一大”决策事项的风险防控措施。”第十五条规定：“突出重点，统筹推进。各地区各部门要围绕重点领域、重点对象和权力运行的关键部位，着力防范工程建设、土地出让、产权交易、政府采购、资源开发和交易、食品药品安全、环境保护、安全生产、金融运行以及选人用人等方面的廉政风险。要把加强廉政风险防控融入业务工作流程，与加强廉政教育、规范权力运行、深化各种形式公开、完善行政审批制度、实现公共资源市场化配置有机结合起来，统筹安排，协调推进，整体提高反腐倡廉建设科学化水平。”这是对行政权力的内部控制规定的首创。

2013年中共中央、国务院《关于地方政府职能转变和机构改革的意见》指出，“梳理各级政府部门的行政职权，公布权责清单，规范行政裁量权，明确责任主体和权力运行流程。”党的十八届三中全会决定明确要求，“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”。

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中首次提出“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度”。

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出：“推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间。”

2015年1月13日，习近平在十八届中央纪委五次全会上指出：“推行权力清单制度，公开审批流程，强化内部流程控制，防止权力滥用。”

（二）地方政府重视行政单位对行政权力的控制

2009年8月14日，无锡市惠山区委办、政府办《关于全面推进部门行政权力运行内控机制建设的意见》（惠办发〔2009〕22号）规定：“部门权力内控机制建设包括：（1）严格规范行政权力；（2）优化权力运行流程；（3）实行权力网上运行；（4）建立健全制度体系。”

2011年7月28日，潍坊市纪委、监察局印发《关于开展部门权力内控机制建设工作的意见》。

2012年9月11日，宜兴市印发的《部门内控机制建设基本规范指导手册》规定：“部门内控是指机关部门为实现行政管理目标、有效组织内部管理活动，对部门权力运行过程进行自我监控的行为。部门内控的主要内容：部门内控包括对行政业务管理权力的监控和对内部行政管理权力的监控。行政业务管理权力包括行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收等行政权力，也包括除行政权力以外的其他履行政府职能的部门行政管理和服务事权。内部行政管理权力是指为保障行政业务管理权力规范高效运行，对部门内部事务进行日常管理的权力。主要包括人事管理、财务管理、资产管理、事务管理等方面的权力。”

（三）学者重视行政单位对行政权力的控制

崔卓兰、刘福元早就提醒过“行政系统的内部控制则常常被忽略”，他们（2009）指出：“传统观点认为行政自由裁量权能且仅能通过立法和司法途径进行控制，而行政系统的内部控制则常常被忽略。实际上，立法机关在规则制定、组织构成和核心任务等方面有着相当程度的控制局限，而司法机关则在控制范围、控制成本和纠偏能力等方面存在着不足之处。相应地，行政自由裁量权的内部控制却因其内发性、专业性、同步性等特征表现出无可替代的控权优势。只有建立健全行政控制的各项机制，并将其与立法、司法控制结合起来，才能让行政自由裁量权更为健康有序地运行。”

周丽婷（2012）指出：“行政自由裁量权是行政权的核心，它在产生积极影响的同时，其滥用也是不争的事实，实施行政程序性控制可以在行政自由裁量权行使的过程中督促其行为趋于科学合理，在当前不失为一种行之有效的控制方法。”

吴传毅（2012）指出：“由于行政主体本身的强势地位，很容易造成对行政自由裁量权的滥用，使行政行为违背法律授权的目的和宗旨，执法者甚至可能利用自由裁量权谋求私利或达到非法目的，使行政相对人的权利和义务任意增减。为此，需要控制行政自由裁量权。”

2013年7月19日，财政部党组副书记、副部长张少春在行政事业单位内部控制规范实施动员视频会上的讲话中指出：“从一定意义上说，搞好内部控制，能够起到制度笼子的作用。实施内控规范，建立完善的内部控制制度，对于建立健全权力运行的制约和监督体系，减少自由裁量权的空间和余地，用制度来限制权力的滥用，具有重要的促进作用。”

四、行政事务内部控制的理论思考与政策建议

（一）理论思考

恩格斯曾指出：“政治权力能给经济发展造成巨大的损害。”阿克顿勋爵也指出：“在所有使人类腐化堕落和道德败坏的因素中，权力是出现频率最多和最活跃的因素。”因此，孟德斯鸠告诫：“有权力的人们使用权力，一直到遇到有界限的地方才会休止。”正如伯纳德·施瓦茨（1997）指出的“行政法制度的发展史，就是一部日益扩大行政权，不断限制司法权的历史。……对于行政决策的司法复审范围不断受到限制”。由此可见，权力必须制衡，权力必须控制。不然，以权代法、以权压法，权力会钻出法规的笼子。不受约束的权力、不受控制的权力必然会滋生腐败。而最有效的控制是内部控制！

（二）政策建议

1.单独制定《行政单位内部控制规范》

企业、事业单位、行政单位的内涵不同，所从事的活动也不同，如同会计准则分为《企业会计准则》《事业单位会计准则》《政府会计准则》，财务通则（规则）分为《企业财务通则》《事业单位财务规则》《行政单位财务规则》那样，内部控制规范也应分为《企业内部控制规范》《事业单位内部控制规范》《行政单位内部控制规范》。

2.《行政单位内部控制规范》的顶层设计

《行政单位内部控制规范》的顶层设计《行政单位内部控制规范》的顶层设计应着力于行政单位控制行政事务权力，并将控制行政事务权力放在《行政单位内部控制规范》的主要内容、放在重要地位，将内部控制嵌入到行政审批流程中。

3.国务院各部委等行政单位应单独制定《内部控制基本制度（试行）》

2014年10月8日，财政部《财政部内部控制基本制度（试行）》（财办〔2014〕40号）颁布，自11月1日起正式实施，标志着财政部内部控制工作全面启动。财政部的规定是一个完整的财政部内部控制制度体系，其构架可分为三个层次，第一层次是《基本制度》，即财政部内控体系的总则和纲要，明确了内控基本原则、要求和体系框架；第二层次由八个专项内部控制办法构成，规范的是部内各单位间的一级业务流程；第三个层次是单位内部操作规程，规范的是各单位内部的二级业务流程，是各单位内部工作的行事规则和操作手册。

由于国务院各部委的职能都有差别，每个部委等行政单位都应单独制定《内部控制基本制度（试行）》及下属层次的办法和操作手册，规定行使各自领域的权力边界和权力控制流程。●

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