三峡城市群发展政府角色定位研究

韩永军　许倍慎

【摘要】政府在参与式治理中的角色定位应该是引导者、服务者和合作者。三峡城市群发展是长江经济带国家战略的重要组成部分，能够有效地填补“长三角-长江中游城市群-成渝城市群”的真空。政府不同的角色定位便于充分发挥政府、市场和社会的积极因素，促进“一江一带”的产业发展新格局，推动以宜昌为中心的三峡城市群的发展。政府能力建设是参与式治理中政府角色定位的关键，包括制度能力、网络治理能力和公务员胜任力建设。

【关键词】三峡城市群 政府角色 网络治理 参与式治理 政府能力建设

【中图分类号】D625 【文献标识码】A

问题的提出

参与式治理（Participatory Governance）①是政府未来的治理模式之一。参与式治理可以提高政府公共服务水平、优化政府部门与其它部门（如企业组织、非政府组织）的关系、深化民主改革进程和增强政府责任感。参与式治理来源于参与式民主和治理理论两大理论基础，既强调治理过程中企业组织和非政府组织等治理主体的参与，又强调政府、企业组织和非政府组织等不同治理主体之间的互动与合作。参与式治理不仅仅限于公共政策领域，还包括与公共事务相关的相关利益方（如公民、团体）和政府一起决策、分配资源和合作治理。②参与式治理的兴起是治理理论的逻辑深入，也是地方治理实践的必然推动。

参与式治理强调政府与企业组织（市场）、非政府组织（社会）和公民的互动与合作，并不意味着政府责任的削弱和政府角色的缺位，相反有效的参与式治理更依赖于政府角色定位和政府能力建设。参与式治理的有效发挥依赖于两个核心要素：一是其它主体有意愿，也有能力融入参与式治理；二是政府愿意并能够实践参与式治理，并具有一定的执行力。转型时期的中国，民主的培育和成长需要一个过程，很大程度上需要国家的主导，也决定了我国政府的责任所在。另外，经济与社会的发展也是民主成长的内在动力，需要国家的积极反应，也应该予以重视和发展。

三峡城市群是我国城市体系的重要组成部分。解决三峡城市群经济发展所面临的问题，对摆脱目前世界城市群经济发展困境，促进未来城市群实质性推进显得尤为重要。在全球化和大数据时代背景下，以“世界水电之都”、“三峡璀璨明珠”之称的宜昌为首的地方政府如何引领三峡城市群演变成具有区域发展模式和空间组合模式的全球性意义城市，以其足够的产业集聚和经济规模参与全球性竞争、重新分工和合作的战略需要显得尤为重要。参与式治理对于政府在三峡城市群发展过程中的角色界定，促进不同政府之间的合作以及政府与其它主体的合作和互动具有较强的理论导向和实践意义。

政府角色定位：参与式治理的核心

当前我国行政改革的核心是转变政府职能，包括经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能③，同时该下放的权力坚决放给市场和社会。参与式治理是一个赋权的过程，即政府要将相关权力下放给相关利益方的市场和社会。政府、公民、市场的角色应该重新评估，使得三者都能积极活跃地参与到治理中来。如何下放，下放多少？这些都取决于政府在参与式治理中的角色定位。参与式治理也是一个网络治理的过程，市场和社会有效参与的前提是政府的有效支持。一方面，政府的角色定位有利于参与式治理执行；另一方面，政府能力建设有利于参与式治理的实现。

参与式治理的必要性保障：政府角色定位。从西方行政发展史来看，政府的角色经历了三个阶段的转变：划桨者（控制者）、掌舵者和服务者。政治行政二分法和价值中立的原则坚持行政就是国家意志的执行。政府就是划桨者，包揽一切公共事务；新公共管理理论强调政府应该是掌舵者，主张政府权力下放，交给市场和社会管理；新公共服务理论认为，政府作为掌舵者，仍摆脱不了控制社会和市场的阴影，不应该掌控其发展方向，而是应该基于价值的共同领导帮助公民表达和满足他们的共同利益。因此政府角色应该定位于服务者。政府应该通过议程安排，将相关利益方召集起来，促成问题的有效解决。

当代社会中，政府的职能正在逐渐演变，政府角色应该重新定位，强调互动和参与。④政府角色应该转变为引导者、服务者和合作者。政府不以理性经济人的自利选择变为对话和共同价值的委托代理人，而是尊重公民权，与市场和社会共同分享权力。⑤作为引导者、服务者和合作者，一是政府创造公共价值并保障让公众参与公共政策的制定过程；二是促成一个包括非政府组织、公民、企业等相关利益方构成的参与网络，制定相应的参与规范，培训相关的参与技能；三是提供参与机会，引导公民成为积极的参与者。

参与式治理有效性实现：政府能力建设。政府在参与式治理的模式中，应该摆脱科层制的组织模式和控制者的政府角色，建立引导者、服务者和合作者的组织环境，必须加强政府外部能力建设，推进政府治理能力的现代化。参与式治理强调市场、公民的参与与合作，主要体现在政府外部能力建设上，故在此不对政府内部能力建设一一赘述。参与式治理是政府、市场和公民多元主体的自组织网络，并相互作用、相互依赖、互惠互利。政府应该具有网络治理能力。⑥政府能力建设是参与式治理中政府角色定位的关键，包括制度能力、网络治理能力和公务员胜任力建设。

制度能力建设包含信息公开制度、市场和公民的参与制度和完善的政府回应制度建设。信息不对称是制约市场和公民参与治理的主要障碍。参与式治理的首要原则就是公民能够获得完备的信息。公民参与是参与式治理的主要渠道。参与制度要求政府积极主动地提供各种渠道以及各种参与方式，让利益相关者积极参与到治理中来。政府应当对公民和市场的参与建立回应制度，以鼓励公民和市场的有序参与。网络治理能力由三种主要的能力构成：识别和整合利益的能力、协同合作的能力和参与网络化治理的能力。参与式治理治理主体的多元化也必然导致利益诉求的多样性和差异性，并不完全具有一致性。政府需要进行有效识别和积极整合，建立良好的沟通协调能力。另外，政府要积极创造环境，规避参与主体和外部环境的不稳定因素，建立有序的参与式治理。政府公务员的胜任力建设要求政府人员遵循公共伦理价值，做好服务者的角色及与之相适应的制定参与决策的能力。

三峡城市群发展的政府行为策略：参与式治理

“三峡城市群”，是指位于长江中上游结合部，包括湖北宜昌市、荆州市、荆门市、恩施土家族苗族自治州、神农架林区和重庆万州在的内城市组群。“三峡城市群”拥有宜昌、荆州、荆门3座大城市，其中宜昌正快速向现代化特大城市迈进，到2020年将达到200平方公里、200万人；拥有恩施、宜都、当阳、枝江、钟祥、松滋、洪湖、石首、万州等规划建设中的中等城市。三峡城市群具有山地、丘陵、平原、峡谷等多种地形地貌，总体以山地为主。属于亚热带季风气候区，气候温暖湿润，四季分明，阳光充足，雨季集中在夏季。

三峡城市群按照地理空间分布构成了一个有机联系的整体，山同脉，水同源，民同俗，经济同质，文化同根，⑦是三峡区域城市化水平的集中表现。三峡城市群主要位于或紧邻长江黄金水道中上游、沪蓉高速的枢纽区域，是长江经济带中上游结合部，是三峡区域社会组织的网络单元，是三峡区域经济发展的高级组织形式。其中宜昌是三峡工程所在地，著名的水电旅游之都，区域性的交通枢纽中心。

三峡城市群发展是长江经济带国家战略的重要组成部分，能够有效地填补“长三角—长江中游城市群—成渝城市群”的真空。如何促进和推动三峡城市群的发展彰显了政府角色和政府能力在参与式治理中的重要性。政府不同的角色定位便于充分发挥政府、市场和社会的积极因素，促进“一江一带”的产业发展新格局，推动以宜昌为中心的三峡城市群的发展。

政府是三峡城市群发展的引导者、服务者和合作者。在三峡城市群的建设中，政府就是引导者、服务者和合作者。角色扮演来源于社会学理论，是角色定位的关键。三峡城市群的发展不是自下而上的过程，相反，政府是最积极的推动力量。在全球化和大数据时代背景下，以“世界水电之都”，“三峡璀璨明珠”之称的宜昌为首的地方政府如何引领三峡城市群演变成具有区域发展模式和空间组合模式的全球性意义城市，以其足够的产业集聚和经济规模参与全球性竞争、重新分工和合作的战略需要显得尤为重要。尽管有三峡大学、中共宜昌市委员会政策研究室及宜昌市政府发展研究中心等科研机构的前期学术准备和可行性研究报告，但是无论是三峡城市群议题的选定、民主决策的落实还是参与式论证，无不体现着政府的推动和引导作用、服务能力和合作意愿。

建议政府牵头，成立三峡城市群发展协调委员会，促进政府、市场、社会的合理角色分工，充分发挥并保证市场在资源配置中的决定性作用。创新城市群经济的产业结构发展模式和经济空间布局结构模式。积极将三峡城市群融入长江经济带国家战略，自觉承担起长江经济带建设的责任，填补“长三角—长江中游城市群—三峡城市群—成渝城市群”等长江经济带的真空。

充分利用政府的角色定位，积极发挥市场和公民参与三峡城市群发展的积极性。网络化治理理论建立在传统的三种治理理论之上，即由“庇古税”为基础的政府规制理论、基于产权理论的排污权交易理论和埃莉诺·奥斯特罗姆提出的基于“公共池塘”小规模自主治理理论。城市发展的区域性、开放性和公共性，单纯的依靠市场机制、科层机制和小规模自主治理理论都无法为城市群经济发展提供有效的分析框架。寻求新型的经济发展模式是理论和实践发展的客观必然选择，既要有“看不见的手”和“看得见的手”，也要“牵手”（组织间协调），充分发挥政府、市场和社会的积极作用。

对于传统的发展模式而言，网络化治理对发展主体、发展手段、发展方法等方面进行了拓展和深化，主要特点在于；一是发展主体多元化，把政府主导的经济发展模式转向为政府、市场、企业、社会组织、公民为多元主体的共同参与发展模式，发展结构也由垂直科层制向扁平化的发展结构转化；二是发展方式的多元化，不拘泥于某一单纯的发展方式，多种发展方式并举，共同推动三峡城市群的发展；三是发展目标的一致性，促进城市之间的合作与信任，在满足各城市发展的同时，最终实现城市群社会发展和公共利益的最大化。

市场方面：坚定市场资源配置的核心理念，推动三峡城市群可持续发展。坚持“市场主导、战略互惠、资源互补、行业互动”的发展模式⑧。我国加速城市化进程和全面融入全球经济体系，推动我国城市群经济将从板块化向网络化发展，这在客观上也要求通过全方位的整合来形成合理分工、有序竞争、紧密联系和协同合作的城市群经济发展机制，这就要求对城市群经济发展的研究必须以其本质内涵为目标，兼顾经济发展“质”和“量”的一体化机制。

社会方面：成立三峡城市群经济合作促进会，充分挖掘社会资源和社会资本的潜力，为三峡城市群提供良好的社会发展环境。大力发展与世界水电之都、世界旅游名城、水利电力梯级开发的世界研究中心、循环经济（可持续性发展）和绿色生态农业产业的示范基地（茶叶、柑橘）、民族文化产业的示范基地、现代物流业等有利于环保的相关产业，广泛吸收社会资本，大力推进科技创新。以长江经济带为发展主轴，以“六大千亿产业”为重点，积极承接产业转移，打造具有国际水平、宜昌特色的产业集群。宜昌要打造“三峡城市群”，作为长江中游城市群、成渝城市群之间次一级的城市群，发挥对整个长江经济带的衔接作用，承担着集聚、辐射、带动成渝经济圈和武汉经济圈之间400多公里“经济发展空白地带”的历史性发展重任，做长江经济带和全国重要的综合交通枢纽和物流中心、做东部沿海产业转移的示范基地、做三峡城市群的中心城市。

要把宜昌市建设成为三峡城市群的核心增长极。宜昌市是长江中游城市的重要支点，是中国长江三峡中西陵峡的起点，是湖北省域副中心城市之一，是长江中上游区域性中心城市，也是挑起成渝经济圈和长江中游城市圈之间的重要支撑点，地理空间位置十分优越。宜昌是长江经济带发展的重要支点，主要经济指标居于中部地区同等城市第二、长江沿线同等城市第四，主要经济指标增幅领先全国全省、领先中部地区和长江沿线同等城市⑨，是三峡城市群发展和中部崛起的关键所在。随着宜昌特大城市建设步伐的加快，宜昌将是我国长江经济带发展中最有潜力、最具竞争优势的三峡城市群核心增长极。

结语

参与式治理并不意味着政府的退出和弱化，而是现代政府公共治理理论发展的必然体现。新的治理模式必然推动着政府职能的进一步转变，转变治理方式，激发市场和社会的活力，推动国家治理体系和治理能力的现代化。政府作为引导者、服务者和合作者，是一种全新的治理模式。政府的参与式治理必将为三峡城市群的发展提供强有力的理论支持和现实需求。

（作者分别为三峡大学法学与公共管理学院副教授、公共管理系主任，三峡大学法学与公共管理学院讲师；本文系湖北省科学技术厅重大项目“湖北经济新的增长极：三峡城市群发展战略研究”的阶段性研究成果，项目编号：2014BDF037）

【注释】

①[美]彼得斯：《政府未来的治理模式》，吴爱明译，北京：中国人民大学出版社，2005年。

②陈剩勇：“参与式治理研究述评”，《教学与研究》，2009年第8期。

③家行政学院课题组：“以职能转变为核心推进行政体制改革”，人民网，2013年6月21日，http：//theory.people.com.cn/n/2013/0621/c207270-21927907-2.html.

④[美]哈登特：《新公共服务》，丁煌译，北京：中国人民出版社，2010年，第25页，第111页。

⑤[美]史蒂芬·戈德史密斯：《网络化治理》，孙迎春译，北京大学出版社，2008年，第135页。

⑥瑞莲等：《中国流域治理研究报告》，上海：格致出版社，2011年，第288页。

⑧中共宜昌市委政策研究室：“宜昌建设现代化特大城市的战略决策与实施”，三峡宜昌网，2014年5月6日。

⑨何伟军：“以现代化特大城市的姿态担当三峡城市群崛起的脊梁”，《三峡日报》，2014年5月19日，第1版。

责编/王坤娜