地铁PPP模式起步

王寅

“我们现在还处于学习阶段，过去我们没有在轨道交通建设中使用PPP模式的经验。”福建省厦门市轨道交通2号线和3号线PPP项目联络人许梁嫣婉拒了本刊记者的采访。她表示，目前厦门对于轨道交通建设引入PPP模式仍处于研究、学习和探索的阶段。

其实，不光厦门市的轨道交通在使用PPP模式方面仍是个学习者，对于全国大部分使用PPP模式推进城市轨道交通建设的城市而言，PPP模式都是一个不甚熟悉的领域。

有竞争才能省钱

“建设过程省了钱，但如果需要政府在运营环节追加较多的投资或者给予较多的补贴，那就不能算是成功的PPP模式。”北京市基础设施投资有限公司（京投公司）融资计划部总经理任宇航对本刊记者表示，地铁建设的确需要花费大量资金，但地铁说到底是向公众提供交通服务的设施，如果在建成后的运营维护阶段还需要修修补补、大量追加投资，那就是“捡芝麻丢西瓜”了。

北京地铁4号线是我国轨道交通行业第一条采用PPP项目融资模式建设的运营线路，于2009年9月28日正式投入运营。2011年一篇发表在同济大学《城市轨道交通研究》杂志上的论文对北京地铁4号线PPP模式在节约资金成本方面的效果进行了评估。由于北京地铁5号线的开通时间、招标采购标准、站点分布均与4号线相似，因此北京地铁5号线被选为北京地铁4号线的成本对照标本。

数据显示，采用PPP模式的4号线每车公里成本与每人次成本均低于采用传统模式的5号线。其中每车公里成本相差1.83元，每人次简单运营成本相差0.06元。

“4号线的成本节约主要来自电力费、修理费和管理费用三方面，特别是维修费用和管理费用。”据任宇航介绍，北京地铁4号线工程的所有投资建设任务以7：3的比例划分为A、B两部分，A部分由政府投资方负责，B部分由京港地铁公司完成。

京港地铁是由京投公司、北京首都创业集团有限公司（首创集团）和香港铁路有限公司（港铁公司）按2：49：49的出资比例组建的特殊项目公司（SPV）。A部分工程主要为地铁前期的洞体、车站等土建工程。而京港地铁负责的B部分工程则主要为车辆、信号灯设备的投资、运营和维护，4号线的运营成本就要靠它们来压缩。

任宇航告诉本刊记者，由于京港地铁既是B部分的投资方，又是地铁开通后的运营方，因此从设计、建设的初始阶段开始，“节约建设和未来运营成本”的理念就已经根植在京港地铁的理念中，“由于代表公共利益的京投公司在京港地铁占有2%的股份，合资公司无法为节约成本而损害公众的利益。如此，通过这种PPP模式，我们在逐利的资本和公共利益之间找到了平衡点。”

北京地铁4号线这种切分项目的方式为其他城市推进地铁PPP项目提供了范本。浙江省台州市发展和改革委员会党组成员屈文斌在谈到台州市域铁路尝试PPP模式时，其所建议的项目划分方式与北京地铁4号线基本相同，如“将项目整体划分为A、B两部分。A部分主要为土建工程的建设投资，占总投资的70%，由市铁投公司为主投资完成；B部分包括车辆、 信号、自动售检票系统等机电设备的投资和建设，占总投资额的30%，通过招投标的形式组建特许公司完成”。

PPP不能保证立刻赚钱

除了北京，港铁公司还与杭州地铁进行了PPP模式合作。但与盈利状况良好的北京地铁4号线不同，引入了港铁资本合作的杭州地铁1号线却连年亏损。

杭州地铁1号线于2012年11月通车。根据港铁公司公布的年报数据，从开通至2014年，杭州地铁1号线一直处于亏损状态。而2009年通车的北京地铁4号线从2010年开始盈利，占股49%的港铁公司2010年从4号线获取的利润为100万港元，2014年的利润为1.85亿港元。而2014年杭州地铁给港铁公司带来的亏损额为3.15亿港元。

2010年时北京地铁实行全程2元的固定票价，杭州地铁在2012年时实行的是2元起步、8元封顶的浮动票价，票价更便宜的北京地铁4号线反而比票价更贵的杭州地铁1号线更快实现盈利。

根据港铁公司2014年上半年年报数据，杭州地铁1号线日平均乘客量超过35万人次。而杭州市地铁集团董事长邵剑明在今年的杭州市“两会”上公开表示，杭州地铁1号线日均客流量要达到60万人次左右，且去掉财务成本及设备折旧，才基本能达到收支平衡。而北京地铁4号线和大兴线2014年总运客量4.61亿人次、日均乘客量130万人次以上。可见，如此庞大的客流量是北京地铁PPP项目快速盈利的重要基础，但杭州及其他众多城市并不具备这样的条件。

此外，杭州地铁1号线与北京地铁4号线还存在一个明显区别：SPV公司的股份差异明显。

北京京港地铁公司的股份构成中，京投公司的股份只占2%。“代表政府和公共利益的京投公司并不控股京港地铁，这样可以让市场的作用在社会资本的竞争中充分体现。”任宇航认为，这是北京地铁在PPP方面做出的一个创新性尝试。

杭州地铁1号线的SPV公司杭州杭港地铁有限公司（杭港地铁）由杭州市地铁集团和港铁公司共同出资，其中杭州市地铁集团占51%的股份，港铁公司占49%的股份。这种股份构成有可能造成的后果是：SPV公司所作出的决定更容易体现政府的意愿而不是市场的需求。

浙江大学区域与城市规划系退休教授周复多认为，杭州地铁1号线的规划线路存在不合理之处，“以连接城郊萧山的地铁为例，本来只需一条线路，但为了拉动湘湖地块的房产开发，地铁1号线把终点延伸至偏远的湘湖，而决定另造2号线再延伸至萧山。”虽然杭港地铁未必能够决定地铁线路规划，但是如果PPP只是换一种引资方式体现政府意愿而非市场需求，那么就正如任宇航所说，后期的追加投入等修修补补的资金将大幅增加，PPP模式的优势将荡然无存，这是绝对的“丢西瓜捡芝麻”。