反腐永远在路上

马勇

两千多年前，“亚圣”孟子对人性有一个美好期许，以为每一个人都有弃恶从善的天资，“恻隐之心，人皆有之；羞恶之心，人皆有之；恭敬之心，人皆有之；是非之心，人皆有之”。（《孟子·告子上》）

对于孟子的善良，同时代的荀子很不以为然，以为孟子太傻太天真，“是不及知人之性，而不察乎人之性伪之分者也。凡性者，天之就也，不可学，不可事”。（《荀子·性恶》）

在荀子看来，性是恶的，伪是善的。要让人弃恶从善，一方面需要礼仪教化，化性起伪；另一方面需要规则，需要惩处，需要在制度层面给予约束，限制人性向恶的方向发展。

孟荀两家争论了两千年，各有优长，各有信众，不过人们越来越倾向于认定只有制度才能遏止人性的贪婪，甚至有时制度也无能无力，因为贪腐、享受是人类的天性，而且贪腐本身又是聪明、智慧对制度的挑战。从今天的观点看，贪腐是人类社会永远不可完全杜绝的现象，反贪腐永远在路上。请以民国初年为例。

理论上说，中华民国建立，是中国历史上前所未有的新制度，三权分立，“第四权力”即新闻媒体也比较健全，多党间相互监督，媒体独立观察，议员权力豁免，都应让民初政治有个全新气象，至少不应延续前清旧时代的劣习。

然而事实上，太阳底下并没有多少新鲜事。中华民国建立后，虽说在制度建设方面做了许多工作，制定了一系列法律、规章，对于各种可能的贪腐、渎职等行为也有预防措施，不过，从实践层面说，民国初年袁世凯时代不仅最高权力缺少约束，而且各种法律、规章，也只是条文，整个官场的腐败并不比前清好多少。

袁世凯确实具有立宪的理念，也一度对共和比较认同，他个人对金钱似乎并不看得那样重，也不是想象中的那样贪婪。但是，由于袁世凯在政治上一直拥有极强的野心，因而也就不可避免地引发民国初年体制性的腐败，视国家财富为个人，或某个特殊政治团体的私产，予取予求，肆无忌惮。为了达到某些特殊目的，袁世凯不惜动用大量政治性特别经费，用于怀柔、收买，或者政治勾兑。

在袁世凯时代，总统府内设有掌管特别费用支出的军需处，袁世凯的亲信唐在礼担任处长，所有的支出均由唐在礼一人向袁世凯报告。这个特殊机构绕开了陆军部、海军部，甚至很多时候绕开了财政部、政事堂，成为袁世凯直接掌控国家财政的枢纽。

军需处并不负责海陆各军日常拨款，其功能只是负责各项正常拨款之外的那些特别费用，不属于一般军事范围的事务。据唐在礼回忆，军需处特别费用主要用于两个方面。

第一，政治性收买。领取这笔费用的人很多，有袁世凯的新老朋友，更多的是袁世凯的政治对手。这些政治对手一旦不慎通过某个特殊环节领取了这笔费用，便不得不为袁世凯所用。至于军队内师旅长以上的骨干，也是袁世凯刻意笼络的对象，这是旧官僚培植亲信的一般手段，屡试不爽。

第二，各新闻机构采访、通讯、宣传等特别费。这也是袁世凯时代政治腐败最严重的地方，能收买的，均被收买，独立媒体几乎荡然无存，“第四权力”在袁世凯时代成了一种无法实现的理想。

军需处的支付方式也非常特别，一般手续由袁世凯召唤受款人或代表单独会见，谈妥之后拿着袁世凯的亲笔纸条，凭纸条找唐在礼兑付。条子上几乎从不写明用途，往往仅有极简单的“发给某某若干元”字样。有的写有支付日期，有的连个日期都不写。

用于收买政治对手的款项一般都比较大，师旅长一次一两万，各省都督、将军或民政长、巡按使等，大约四五万的样子。至于更重要的政治人物，比如杨士琦、龙济光、蔡乃煌、郑汝成等，往往一次就要支出四五十万，甚至上百万。

对于更大的政治人物，如副总统黎元洪，大学者章太炎、梁启超等，袁世凯更是不惜代价，一定要让这些人物为己所用，服服帖帖。

袁世凯的收买政策，表面上可以理解为重视对手，礼贤下士，但其做法败坏了风气，污染了社会。上行下效，整个袁世凯时代，官场上的风气极端恶劣，但凡掌握某些政治资源、经济资源的官僚，大都做着类似的事情。如果将那时官僚所拥有的财富与其合法收入进行比对，几乎无官不贪，无人不腐。邱涛教授根据《北洋军阀史料选辑》等史料，细举袁世凯时代官场腐败情形，触目惊心，涉及的人物有黎元洪、梁启超、林长民、汤化龙、刘崇佑、王占元、陆荣廷、程德全、世续、奕劻、荫昌、溥伦、贡桑诺尔布、阿穆尔灵圭、那彦图、铁忠、铁良、杨士琦、冯国璋、蔡乃煌、郑汝成、倪嗣冲、张勋、张作霖、唐继尧、杨善德、赵凤昌、王芝祥、曹锟、张绍曾、姜桂题、赵倜、王怀庆、马福祥、张广建、张凤翙、江朝宗、张敬尧、陈宧、汤芗铭、袁大化、蒋雁行、陆锦、王廷桢、李纯、许兰洲、孟恩远、蓝天蔚、龙济光、冯耿光、聂宪藩、金邦平、汪精卫、叶德辉、王揖唐、叶恭绰、杨缵绪、麦信坚、马龙标、许崇智、肖星元、田应璜、张钫、杨以德、田文烈、哈汉章、段祺瑞、徐树铮、朱瑞、高凌霨、唐在礼、朱家宝、朱启钤、周自齐、梁士诒、张镇芳、阮忠枢、袁乃宽、段芝贵、雷震春、吴炳湘、顾鳌、杨度、陆建章、唐天喜、张士钰等，但凡掌握某些资源、拥有一定权力的人，无不成为“先富”一族。（邱涛《中华民国反贪史》，P40-51）

就袁世凯时代整体情况而言，政治腐败是最根本的腐败，也是最大的腐败。在体制性腐败示范下，各级官员无不靠山吃山靠水吃水，近水楼台先得月，能捞多少捞多少。最厉害的，要数袁世凯的“金主”梁士诒。

梁士诒负责中国的铁路建设与经营，长袖善舞，素有“梁财神”的雅号。那时的铁路建设，自盛宣怀以来，基本路数就是抵押路权，运用国际资本。这里面究竟有多少差额，有多少结余，多少回扣，就连梁士诒自己也说不清楚。他比较清楚的是，专门为袁世凯准备了一个小金库，至袁世凯帝制自为，主要的开销大致来自梁士诒。

除了铁路建设、经营，梁士诒在内河航运、矿产开采、税务设计及征收等方面，也很有主意，有办法，他为袁世凯操持财政，以铁路国有政策，将各省铁路收归部辖。接着，有开征验契税、印花税、所得税，并将各省矿产收归中央，任意变卖，为袁世凯中央政府积聚了巨额财富。

权力、财富的高度集中，让民国初年的中国铁路成为腐败窝案高发区。1915年，津浦路局局长赵庆华贪污舞弊案曝出，牵连至交通部次长叶公绰、财政部次长张弧，即便梁士诒、袁世凯，也难辞其咎。

理论上说，民国初年是自由资本主义发展比较好的一个时期，恰恰在这个时期，由于制度缺失，又形成一系列污染政治的陋规恶习。上自总统，下至低级官员，新职到任、期满卸任，均有各种名目的请客送礼，这些费用多则上百万，少则几万，差不多都以各种名目从国家财政中支出。（张达骧《我所知道的徐世昌》）

民主宪政并不能完全遏制住贪污腐败现象的发生，专制独裁体制也并非甘心看着自己的体制溃败，更不愿意看着自己的追随者大面积贪腐，大面积被追责。道理非常简单，大面积贪腐毕竟有害于国家政权的有效统治，削弱统治者的威权，进而丧失统治合法性。所以，在袁世凯时代，我们一方面看到体制性腐败无法遏制，另方面也看到统治者不断针对新情况制定惩治贪腐的法令法规。

在立法指导思想上，尤其是涉及反贪腐刑事立法方面，袁世凯强调“以礼教号召天下”，并不相信法律万能，而是注意教化、礼仪在社会规范中的作用，期待通过道德重整、德治教育，让整个官僚体制能够自觉加强自身修养，进而成为社会道德的楷模。在1915年增修的刑法中，增加了一些根据纲常伦理量刑论罪的内容。

同时，袁世凯时代整体性腐败也让统治者警醒，“非峻法不足以资惩艾”，加大惩罚力度，强力维持社会秩序，以重典胁服人心，以济司法之穷，也是那个时代无法回避的选择。1912年颁布的《暂行新刑律》，专门规定渎职罪、贿赂罪的量刑标准、惩处措施。1914年，袁世凯还以大总统令的形式颁布《官吏犯赃治罪条例》，规定官吏枉法贪赃至500元以上，即可处以死刑；不枉法贪赃至1000元以上，处无期徒刑；卷携公款潜逃至5000元以上，处死刑。细读这些法律规定，不可谓不严整不严厉，但严刑峻法依然在很多时候被束之高阁，视为具文，官场的腐败风气并不因为严刑峻法而稍有收敛。

在制度建设上，袁世凯时代也做了大量工作，专门设立职业反贪机构“平政院”。根据袁世凯1914年颁布的《平政院编制令》，平政院的主要职责为察理行政官吏违法不正行为，就行政诉讼及纠弹事件行使审判权。平政院设院长1人，评事15人。平政院又设肃政厅，置都肃政使一人，肃政使16人，纠弹行政官吏违宪违法违纪，以及行贿、受贿、滥用威权、玩视民瘼等事件，并有权提起行政诉讼，监视平政院裁决的执行。

根据法律规定，平政院具有行政诉讼、纠弹两种职权。这两种职权的行使，直接隶属于大总统，接受大总统的委托，代表大总统行使权力，代表最高行政机关，对那些违法违纪失职的官吏进行惩戒，并具有行政诉讼的功能。平政院审理的案件，主要有三类，一是大总统特别交代的案件，大致由肃政使指定专人负责，定期完成；二是肃政使向平政院提交的纠弹案；三是人民不服管束的处分，重新提请平政院审理。

平政院、肃政厅，代表大总统监督、纠弹、审理整个管理队伍的违法违纪案件，至于平政院、肃政厅内部违法违纪行为的纠察、惩处，法律规定平政院内部设“惩戒委员会”，委员会设委员长1人，委员8人。遇有惩戒事件时，由大总统选任平政院院长或大理院院长为会长。委员由大总统从平政院评事、肃政厅肃政使、大理院推事、总检察厅检察官中选任。（《平政院编制令》，《东方杂志》10卷11号）

从平政院、肃政厅的法律地位看，他们虽然可以独立监督、执法，但其行动必须受制于大总统，只有大总统才拥有最后的裁判权、终审权。不论是大总统的交办，还是肃政厅自行弹劾，其最终结果，都有待于大总统认可。所以从这个意义上说，平政院、肃政厅就其本质而言只是大总统的“家臣”，替大总统监管全国文武百官，并不具有无上、至上的监督权、弹劾权。这也是袁世凯时代一方面加强制度建设，设置专门的惩贪机构，而另一方面无官不贪、物欲横流的根源。体制内的自我监督、自我纠察，永远不忍心自我了断，官官相护又是人之常情，不得不然。比如，梁士诒操持财政，贪赃枉法，任意变卖国家财产、资源，私自批准行销烟土。这些行为违宪违法违纪，也受到肃政使交章弹劾，但由于他是袁世凯离不开的亲信、“金主”，所以无论肃政使怎样不识相地交章弹劾，袁世凯也不会让平政院、大理院动真章查办梁士诒。

至于政治上的腐败更不堪问。杨度等“筹安会”六君子在民国宪政共和时代倡言复辟，倡言帝制，肃政厅全体肃政使曾一致呈请大总统严肃纲纪，予以严惩，取缔筹安会，以靖人心，以儆效尤。然而，袁世凯却以共和国言论自由为由，默许帝制复辟的言论畅行无阻，对肃政使的呈请熟视无睹，置若罔闻，最终让中国付出惨重代价，他也由此成为民国罪人。

对于作为民国最高统治者的袁世凯，我们当然不会认为他不希望中国强大，不希望中国日臻文明，跻身于世界民族之林。但是，由于民国初年，中国政治依然处于历史转型期，共和也刚刚开始尝试，袁世凯既希望政治清廉，行政高效，又没有办法建构一个既统一高效，又分权廉洁的政治架构。袁世凯反贪腐确实不遗余力，但其体制性根本缺陷，使其努力努力事半功倍，重归失败。