全国人大常委、财经委副主任委员尹中卿：建议合并“一行三会”

刘永刚

分久必合，合久必分。

2003年实行的金融分业监管走过13个年头之际，统一的大金融监管变革似已摆在案上。

11月3日，习近平总书记在中央关于“十三五”规划建议的说明中指出，近年来，我国金融业发展明显加快，特别是综合经营趋势明显。这对现行的分业监管体制带来重大挑战。

未来，大金融监管应该如何构建？“超级金融监管者”是否适合当下中国金融的生态环境？“因随着我国金融改革和创新力度的不断加大，分业监管体制面临严峻的挑战。”全国人大常委、财经委副主任委员尹中卿在接受《中国经济周刊》采访时建议，金融监管体制应从分业监管转向统一监管。从全国层面来说，当务之急是要充分发挥由人民银行牵头，银监会、证监会、保监会参加的金融监管协调部级联席会议的作用。

“现行监管容易出现相互争权或推诿扯皮的现象”

《中国经济周刊》：您曾在2012年提出过完善金融监管体制的建议，为何此时再次呼吁？

尹中卿：这几年我很少谈金融问题，但我一直关注金融问题，积极参与全国人大常委会修改证券法、证券投资基金法、商业银行法有关工作，担任全国人大财经委员会期货法起草组组长，多次组织金融专题调研。记得2012年我在提出“完善金融监管体制：从分业监管向统一监管转变”，“建议设立统一的金融监督管理委员会，或者设立隶属于国务院的金融监督管理总局”之后，当时还有人询问有没有官方背景。当然没有，因为党的十八大报告明确提出“完善金融监管”，十八届三中全会也提出“完善监管协调机制”。

遗憾的是，除了2013年8月建立由央行牵头的“金融监管协调部际联席会议”之外，近3年来我国金融监管体制改革几乎没有任何动静。党的十八届五中全会提出“改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架”，表明改革并完善金融监管框架已经成为“十三五”时期的重要任务，所以时至今日，我还要再次呼吁创新中国金融监管框架的问题。

《中国经济周刊》：在外界看来，您这次呼吁的时点非常及时，因为发生在今年的A股暴跌事件已经引起了中央对金融监管协调的高度重视。

尹中卿：近来频繁显露的局部风险特别是股市剧烈波动说明，现行监管框架存在着不适应我国金融业发展的体制性矛盾，也再次提醒我们必须通过改革有效应对金融跨界融合趋势，防范金融风险，保障金融安全。

事实上，近年来，随着金融改革和创新力度不断加大，我国金融体系发生深刻变化，金融机构“跨行业”越来越多，金融产品“跨领域”越来越多，金融业务“跨市场”越来越多，互联网金融“跨平台”越来越多，地方金融“跨区域”越来越多，金融市场“跨国界”越来越多。这对现行分业监管体制带来重大挑战。

《中国经济周刊》记者 肖翊 摄

《中国经济周刊》：能否详细解释所谓的“跨界现象”？

尹中卿：随着金融业务相互渗透，金融机构综合经营日益多元化。1979年成立的中国国际信托投资公司、1983年创办的中国光大集团逐步成为大型综合经营金融机构。1987年重新组建的交通银行成为全能银行，经营本外币银行业务以及保险、证券、信托、投资、房地产等各种非银行金融业务。

1998年，中国银行国际控股有限公司从伦敦迁至香港，其属下多家公司分别经营证券、资产管理、项目融资和银团贷款等业务。2008年以来，民生银行和招商银行金融租赁相继成立。在金融机构相互持股或交叉持股的过程中，许多商业银行、非银行金融机构、工商企业甚至互联网企业纷纷以直接投资设立子公司、并购、业务重组等方式涉足证券、保险、信托、基金、资产管理、金融租赁等综合金融业务，形成金融控股公司综合经营模式。金融控股公司下属机构相互持股导致法人结构复杂化，集团规模导致内部管理部门层次复杂化，集团业务涉及多种金融业务又使经营复杂化。即使是相对独立型金融控股公司，业务也表现出复杂化、横向化、抽象化等特点，控股公司资本安全、财务风险、内部关联交易等风险监管难度大大增加。金融机构综合经营削弱了分业监管的基础，对现行监管框架提出了严峻挑战。

《中国经济周刊》：您认为现行金融监管体制有哪些弊端？

尹中卿：我国长期以来实行分业监管体制，“一行三会”及其派出机构之间职责不清、监管标准难以统一规范，相互之间的信息交流、资源共享、协调合作存在很多问题，既容易出现监管漏洞，也容易产生重复监管，更容易出现相互争权，或是推诿扯皮的现象，监管成本高但效率不高，并且为监管套利留下空间。

“适当时候由国务院总理担任部际联席会议主席”

《中国经济周刊》：目前最迫切的工作是什么？

尹中卿：为了应对金融跨界融合趋势，迫切需要改革并完善现有的金融监管框架，从分业监管转向统一监管。当然，从分业监管向统一监管转变并不是一蹴而就的事情。从全国来说，当务之急还是要充分发挥由人民银行牵头，银监会、证监会、保监会参加的“金融监管协调部际联席会议”的作用，在适当时候由国务院总理或主管金融的副总理担任“部际联席会议”主席，将成员单位扩大到发改委和财政部，进一步提高协调层次，明确各监管机构的职责，强化统筹监管。待条件成熟之后，可以考虑把人民银行、银监会、证监会、保监会合并为统一的综合监管机构，设立“中国金融监督管理委员会”，或者隶属于国务院的“金融监督管理总局”，实现金融业的统一综合监管。

同时，还要划分中央与地方金融监管权力和职责，健全和完善地方金融监管框架。

按照现行体制，保监会设到省级，证监会设到省级或地市级，银监会设到地市级（部分在县设监管组），人民银行设到县级，许多涉及地方金融的监管职责都交给地方政府承担。目前，全国31个省级政府、200多个地级以上城市政府、多数县级政府都成立了金融协调机构，形成了以省级政府为领导、各级政府金融工作（服务）办公室为主、有关部门参与的地方金融监管体系，有助于填补中央垂直金融监管体系的不足，化解地方金融风险，维护地方金融稳定。为了发挥中央与地方两个积极性，要加强中央金融监管机构对地方金融监管的指导，同时提高地方政府监管能力，在源头和终端确保跨地区无缝监管。

“要转变金融监管重心，从合规监管转向风险监管”

《中国经济周刊》：目前我国金融监管的核心仍然是合规监管，您如何看待这一现象？

尹中卿：我国传统上一直比较重视对金融机构的行政审批、现场稽查、合规性监管，重审批、轻管理，重传统存贷业务、轻表外业务及其他创新业务，对日常的风险性金融监管尚未全面展开，对金融机构市场退出监管严重缺乏。随着金融市场迅速发展和金融创新产品日益增加，金融市场的风险也随之增大，需要创新监管方式，改进监管手段，采取现场稽查与非现场监管并重的现代监管方式，由合规性监管转向过程控制和风险性监管。金融监管重心需要围绕风险监管展开，逐步完善风险预警机制、风险评价机制、风险化解机制、风险隔离机制。

在实际监管中，监管机构要以非现场监管为重点，完善非现场监管网络，改善非现场监测的方法和手段，全面准确了解各金融机构的风险状况。要加快金融监管电子化建设，建立集中统一的监管信息库和信息网络，通过全覆盖收集、核对、整理数据，进行风险分析监测、风险评价和判断，适度披露金融信息。要选定和完善风险指标体系，对金融非现场监管数据进行深层次的多维分析，不断提高风险预报能力和水平。要明确界定金融机构经营者、债权人、监管部门等各利益相关主体权责义务以及市场退出的具体标准、程序、债权债务清偿原则，强化监管职能的评价制度和绩效考核，严厉追究违法金融机构及其高级管理人员的行政责任、民事责任和刑事责任，打击金融犯罪，防范系统性地区性金融风险。