海洋可再生能源政策研究

许 丹，刘崇明，王 欣，朱永强，杨名舟

（1.华北电力大学 新能源电力系统国家重点实验室，北京 102206；2.国家能源局信息中心，北京 100824）

海洋可再生能源政策研究

许 丹1，刘崇明1，王 欣1，朱永强1，杨名舟2

（1.华北电力大学 新能源电力系统国家重点实验室，北京 102206；2.国家能源局信息中心，北京 100824）

改革开放以来，经济大发展使得能源的需求不断增加，随之而来的经济、环境问题也越来越多地暴露出来。而可再生能源是新兴能源，不会枯竭，且有利于环境可持续发展，这种情况下我国出现了有利于可再生能源发展的宏观环境，尤其是我国的财税政策，对可再生能源的发展起到了很大的推动作用。海洋能作为可再生能源之一，具有巨大的蕴含量，我国也出台了相关的海洋能政策规划，但也还存在一定的问题，需要继续改善。目前海洋能政策体系尚未建立，对海洋能政策的理论研究也较少，综述了20世纪90年代以来海洋能政策的战略规划，并从法制和财政两方面分析总结了相关政策，为未来海洋可再生能源政策的制定提供有价值的参考。

可再生能源；财税政策；海洋能政策

1 引言

可再生能源政策的研究由来已久，文献［1］中回顾了我国可再生能源政策的发展历程，对我国20世纪80年代的可再生能源政策进行了比较分析，还提出若干相关政策建议。文献［2～15］指出了建立有效的可再生能源管理体制在保证可再生能源产业健康发展的重要性，论述了我国的可再生能源管理体制及其存在的优缺点，并提出了完善措施。文献［16～19］详细阐述了我国可再生能源的财税政策，从财政和税收两方面分别论述，并着眼于中央和地方的政策，综合论述了财税政策对可再生能源发展的支持。文献［20～22］指出我国海洋政策体系存在的问题，并从问题下手找到我国海洋政策体系构建的总体思路，从而得出我国海洋政策体系构建的基本框架研究。

2 可再生能源政策法规的发展

20世纪80年代以来，我国出台了多部关于保护环境的法律法规，如1983年颁布实施的《中华人民共和国农业法》，1984年制定的《中华人民共和国森林法》、《水污染防治法》，1988年制定的《中华人民共和国水法》等。这些法规不仅规定了对自然环境的保护，也强调了可再生能源的重要性，促使我国相关产业加快了利用可再生能源的步伐。同时，1986年国家经济委员会下发的《关于加强农村能源建设的意见》更是对农村可再生能源建设起到了直接指导作用，体现了我国的可再生能源政策。

20世纪90年代，我国以实施可持续发展战略为背景，掀起一个建设可再生能源的热潮。如1995年颁布实施的《中华人民共和国电力法》，在总则中指出国家鼓励和支持利用新能源与可再生能源和清洁能源发电；1996年连续出台的《环境噪声污染防治法》、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》和《关于环境保护若干问题的决定》等多部环保法规，这些法旨在减少能源使用过程中对环境的污染与破坏，并提出促进可再生能源发展的要求，当年国务院还发布国家能源技术政策，表达了对可持续发展的重视，肯定了《中国21世纪议程》对促进经济体制和经济增长方式转变的重要性；1997年，全国人大颁布《节约能源法》，明确提出国家鼓励开发利用新能源和可再生能源，要求加强农村能源建设，鼓励支持农村发展利用可再生能源；1998年颁布的《中华人民共和国建筑法》也直接提出了应鼓励可再生能源的使用［1］。

进入20世纪，我国的可再生能源产业已经初具规模，新能源和可再生能源开发利用量突增，成为能源系统中一个重要的组成部分，可再生能源受到了全社会的普遍重视。如2003年十届全国人大常委会把制定《中华人民共和国可再生能源法》列入了立法计划；2006年1月1日正式施行《中华人民共和国可再生能源法》；2007年起，国家发布的《可再生能源发展中长期规划》、《可再生能源发展“十一五”规划》和《可再生能源发展“十二五”规划》，以及水电、风电、太阳能发电和生物质能领域“十二五”专项发展规划；2009年，全国人大常委会对《可再生能源法》进行了修订，进一步明确了政府、电网企业和开发企业在推动可再生能源产业发展方面的责任和义务；2011年出台的《可再生能源发展基金征收使用管理暂行办法》，进一步明确了可再生能源发展基金具体办法。

在可再生能源法及修正案和相关配套政策措施的推动下，我国可再生能源进入全面、快速、规模化的发展阶段，这些也基本确立了我国可再生能源发展的政策体系框架。

3 可再生能源相关的财税政策

财税政策是国家实施宏观调控的重要经济政策，能够减少市场主体在开发利用可再生能源中面临的障碍，政府制定的财税政策不仅支持了可再生能源的健康发展，也加快了其发展历程。

3.1 可再生能源相关的财政政策

3.1.1 补贴政策

推动可再生能源技术进步和生产规模扩大的有力措施是实施中央政府补贴。中央政府补贴主要包括三个方面：一是研究与发展补贴，即对关键的可再生能源设备制造的产业化给予补助，用科研经费支持可再生能源技术的发展，支持新技术的示范项目建设和设备的国产化；二是项目补贴，通过不同渠道、不同方式对各种可再生能源的项目进行资助和补贴，如光伏发电、沼气系统等的项目的推广；三是电力上网补贴，政府运用价格政策引导和促进可再生能源发电项目的发展，鼓励优先开发资源良好及丰富的地区，以达到满足电力需求并增加清洁能源使用的目的。

地方政府针对各地区资源条件和可再生发展程度的不同情况，采取相应的可再生能源补贴政策，以促进可再生能源的发展。除了上述的补贴政策外，我国还有直接给予价格补贴的财政政策，如对节能型新能源汽车的价格补贴，由中央财政安排补贴资金对符合条件的私人直接购买、整车租赁和电池租赁按照购买、使用数量进行价格补贴［16］。

3.1.2 贴息贷款政策

《可再生能源法》中规定，国家对列入产业指导目录且符合信贷条件的可再生能源项目给予一定的贴息贷款。政府部门针对不同的可再生能源产业，相应制定了灵活的贴息贷款政策。贴息资金来自可再生能源发展专项资金，通过中央财政预算支出，财政贴息资金由财政部拨付至项目所在地的省级财政部门，由省级财政部门将贴息资金转拨给项目单位或个人，如对于符合条件的示范企业可以向当地财政部门申请贴息贷款，经过审核并达到一定标准的在建示范项目会给予全额贴息。

地方政府部门结合当地特点，并根据自身可再生能源发展情况，也制定了不同的贴息贷款政策，各级政府制定的有关可再生能源与新能源的发展规划是其存在的主要形式。

3.2 可再生能源相关的税收政策

3.2.1 增值税和消费税

2001年对属于生物质能源的垃圾发电实行增值税即征即退政策；2005年起，对国家批准的定点企业生产销售的变性燃料乙醇实行增值税先征后退，并免征消费税；人工沼气的增值税按13%计征；对县以下小型水力发电单位生产的电力，可按简易办法依照6%征收率计算缴纳增值税；对部分大型水电企业实行增值税退税政策；2008年在《关于资源综合利用及其他产品增值税政策的通知》中规定，对风力发电的电力，增值税实行即征即退50%，销售自产综合利用的生物柴油，增值税先征后退［17］。

3.2.2 进口环节税收

国务院对于国家鼓励发展的国内投资项目和外商投资项目的进口设备，在规定范围内免征进口关税和进口环节增值税。这两个进口环节有优惠的项目包括了部分可再生能源设备，主要是适用于风力发电机与光伏电池等方面。

3.2.3 企业所得税

根据《外商投资企业和外国企业所得税法》的规定，对设在沿海经济开放区和经济特区、经济技术开发区所在城市的老市区或者设在国务院规定的其他地区的外商投资企业，开发可再生能源利用项目的，减按15%的税率征收企业所得税；企业利用废水、废气、废渣等废弃物为主要原料生产的产品，可在5年内减征或免征企业所得税；对符合国家规定的可再生能源利用企业可实行加速折旧、投资抵免等方式的税收优惠；根据西部大开发的相关政策，设在西部地区的可再生能源开发企业，减按15%的税率征收企业所得税［18］。

2008年的新《企业所得税法》对资源综合利用、环境保护、节能节水等措施或生产环节继续给予税收优惠。《企业所得税法》规定企业综合利用资源，生产符合国家产业政策规定的产品所取得的收入，可以在计算应纳税所得额时减计收入；企业购置用于环境保护、节能节水、安全生产等专用设备的投资额，可以按一定比例实行税额抵免。

4 我国海洋能政策体系现状与存在的问题

4.1 海洋能政策体系现状

我国大陆海岸线长达18 000km，包括6 960多个岛屿，海岛总面积6 700km2，我国大陆沿岸和海岛附近蕴藏着较丰富的海洋能资源，所以在目前能源形势比较严峻的情况下，有必要大力发展可再生能源，尤其是大力开发利用资源丰富、前景广阔的海洋能。

由于海洋能属于可再生能源，所以海洋能政策也包含在可再生能源政策体系之中，可再生能源政策从面的角度建立了一个宏观体系，而海洋能政策则应立足于面并从点的角度建立一个具体的体系，即海洋能政策是可再生能源政策体系的下一级明细政策。目前对具体海洋能政策的研究较少，现从以下几方面进行现状阐述。

4.1.1 海洋能开发的战略规划

我国在1996年制定了促进海洋可持续开发利用的《中国海洋21世纪议程》；国家海洋局于2002年9月发布了《全国海洋功能区划》，主要提出了10种海洋功能区、30个重点海域主要功能以及实施区划的主要措施；2003年5月批准实施了《全国海洋经济发展规划纲要》，提出了海洋经济发展的现状和问题、海洋经济发展的原则和目标、海洋产业、海洋经济区域布局、海洋生态环境和资源保护、海洋经济发展措施等6个方面的问题；2005年10月发布了指导我国中长期海水利用工作的纲领性文件《海水利用专项规划》，阐述了海水利用现状以及今后要实施的十大重点工程；2008年2月实施的《国家海洋事业发展规划纲要》是新中国成立以来中国首次发布的海洋领域总体规划，是海洋事业发展新的里程碑，对促进海洋事业的全面、协调、可持续发展和加快建设海洋强国具有重要的指导意义；2013年12月国家海洋局印发《海洋可再生能源发展纲要》（2013年－2016年），提出到2016年，我国将建成具有公共试验测试泊位的波浪能、潮流能示范电站以及国家级海上试验场，进而为我国海洋能产业化发展奠定坚实的技术基础和支撑保障［20］。

4.1.2 海洋能政策的法制建设方面

《可再生能源法》和2009年12月通过的《可再生能源法修正案》是关于可再生能源的总体性制度，但目前该法没有相关的配套细则。我国也还没有专门为海洋能开发利用设置相关的法律法规，以致于在海洋能开发利用的实践中缺乏具体应用的操作性，因此需要借鉴国家相关能源法律中的能源利用实施细则、行政监管、能源利用各方的权利义务、利用手段及检测和相关技术标准等，把这些应用于海洋能的开发利用，使得更好地引导、规范海洋能开发利用的实践。

4.1.3 海洋能政策的金融政策

为了发挥规模优势，我国鼓励国有大中型企业和各类优势企业跨区域、跨行业等兼并重组，培育出以海洋产业为主体、具有国际竞争力的大型企业集团，体现规模效益，更好地发展海洋能产业。并通过国有控股或股份所有制上市公司等金融手段，为企业参与海洋能开发利用提供政策保障和融资引导［21］。

我国的海洋能政策支持，不仅要吸引社会资金参与海洋能的开发利用，还要给予外资合作的优惠，以积极引进外资合作开发利用海洋能，同时加强区域间的技术、人才交流，优化配置海洋资源，为企业参与海洋能、更好地完善海洋能金融政策提供可能。

4.1.4 海洋能政策的财政政策

2010年中央财政设立专项资金，用于支持海洋能工程示范、产业化示范、技术研究与试验、标准及支撑服务体系建设等领域。2011年我国财政部、海洋局制定了《海洋可再生能源专项资金管理暂行办法》，这是专门针对海洋可再生能源的一项专门财政政策，这些都为海洋可再生能源的发展提供了经济方面的帮助，缓解可再生能源开发企业资金不足的压力，提高可再生能源开发商的积极性，为当前海洋可再生能源的发展建设起到了重要的作用。

4.2 海洋能政策体系存在的问题

目前，可再生能源政策已形成初步体系，但是关于海洋能的政策体系不够完善：缺乏一套适合我国国情的海洋能理论体系；法律法规大都是参照《可再生能源法》，缺乏具体的海洋能法规实施细则；我国海洋意识整体不强，缺乏统一、清晰、完整的国家海洋政策体系，海洋管理体制不统一，主要以行政区划为依据，存在地区差异、多头管理等弊端，没有形成科学的综合管理体制；海洋能政策体系构建的外部信息化支持力薄弱，虽然我国各级海洋决策系统的信息系统已经初步建立，但专门化的信息机构数量较少，还没能形成完整的网络系统；海洋能政策在纵向体系上政策层级偏低，基本政策或规定较多，没有上升到根本政策或法律层面［22］。

5 总结

基于可再生能源体系总体形成，可再生能源政策体系的发展完善应该从具体的能源政策实施细则开始，在海洋能方面，由于海洋能储量巨大，所以不仅要制定宏观的海洋能发展规划，更要完善具体的政策法规，以指导海洋能开发的实践，利用可再生的清洁能源使得我国经济环境和谐可持续发展。

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Research on the Policy for Marine Renewable Energy

Xu Dan1，Liu Chongming1，Wang Xin1，Zhu Yongqiang1，Yang Mingzhou2
（1.StateKeyLaboratoryofAlternateElectricalPowerSystemwithRenewableEnergySources，（NorthChinaElectricPowerUniversity），Beijing102206，China；2.Information CenterofNationalEnergyAdministration，Beijing100824，China）

Since the reform and opening up，economic development makes the energy demand increase，therefore the ensuing economic and environmental issues are increasingly exposed.Renewable energy is a new energy，which will not be depleted and conducive is environmentally beneficial for the sustainable development.I，in this case our country，there appears a good macro environment which is benefit beneficial to the renewable energy development in China，especially the fiscal policy，which plays a significant role in promoting the development of renewable energy.As one of the renewable energy，marine energy has enormous quantity.China has also introduced a planning of relevant marine energy policy，but there are still existing some problems need to be solved.Currently，the marine energy policy＇s system has not yet been established and the theoretical research is insufficient.This article has discoursed the strategic planning of marine energy policy since 1990sand has summarized the related policies from the rule of law and finance aspect，which will provide a valuable reference for the future establishment of marine renewable energy policy.

renewable energy；fiscal policy；marine energy policy

N8

B

1674－9944（2015）08－0304－04

2015－05－25

海洋可再生能源专项资金（编号：GHME2013ZC01）资助

许 丹（1990—），女，河北人，硕士研究生，主要从事财务理论与实务研究。