“随机抽查”能否启动国家治理3.0？

张欢

《关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》似乎展露出国家治理3.0的端倪，实现“随机抽查”的基础是信息通信技术在政府管理中的广泛应用及政务流程再造

国务院办公厅近日印发了《关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》（以下简称《通知》）。国务院各类加强监管的通知不说汗牛充栋，也算层出不穷，但此份《通知》读之令人惊汗翕起。

《通知》缘由是“解决当前一些领域存在的检查任性和执法扰民、执法不公、执法不严等问题”。此类问题实际是基层执法者滥用自由裁量权问题。自由裁量权有其合理性和必然性。因为法是规范，需要具有普遍性、概括性、抽象性，但实践千差万别，各有其貌，所以用“一”测“万”必须留给具体执行者可操作的余地，这就是自由裁量权。但是只要有“权”，哪怕再小，也有被滥用的可能。

既然自由裁量权被滥用的问题自古以来就存在，那么如何解决这个问题呢？这其实是关系到国家治理的根本性问题。从国家治理的历史轨迹看，国家治理方式的选择既与决策者对社会的认知和理解有关，也深受技术能力制约。国家治理1.0版本是传统国家，受制于技术约束，主要依靠礼制、道德和信仰等实现国家治理，并通过宗法体系、道德褒贬和因果业报等约束执法者对自由裁量权的滥用。近现代以来，随着科技进步，发展出国家治理2.0，官僚制、法律体系和财政预算管理等成为国家治理的新方式，相应地更多应用文档管理、社会调查、统计和审计等技术手段来监控执法者。黄仁宇所谓“数目字管理”就是对此的反映。近年来，渠敬东等所讨论的“项目制”和“技术治理”，马骏所提出的“预算制度”和“第三条道路”等也仍未脱离国家治理2.0的范畴。但2.0版国家治理所依赖的技术能力仍然不足以弥补人类认识水平和社会实践复杂性间的差距。这也是为什么斯科特批评“国家的视角”是“极端现代主义的狂妄”。基层执法者的“任性”也很大程度上来源于他们掌握着与决策者不对称的地方知识和信息。

而《通知》似乎展露出国家治理3.0的端倪。《通知》的核心“随机抽查”看似简单，实际操作却并不容易。首先，要掌握监管对象统一、完整、准确的清单。而完整、准确、动态更新的清单实际分散掌握于基层。因此做到这一点要求建立一个全覆盖各地方、连接共享各部门、动态更新基层数据的信息系统。其次，要实现随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员的抽查机制。做到这一点，有赖于严格的随机抽取程序，若无信息技术的支持，很容易变成“伪随机”。第三，合理确定随机抽查的比例和频次。随机抽查的理论依据是博弈论中的委托代理理论，通过增加随机因素，减小决策者与执法者之间的信息不对称，以提高绩效。但是理论只能给出思路，实践中“合理”与否有赖于通过信息技术实时监测绩效。总而言之，实现“随机抽查”的基础是信息通信技术在政府管理中的广泛应用及政务流程再造。换言之，国家治理3.0是以信息化管理为技术特征，通过技术性手段实现信息获取、传递、处理、再生和利用，以消解决策者和执行者之间的信息不对称，防止自由裁量权被滥用。

当前，我国国家治理体系和能力明显滞后于社会发展，这就是为什么十八届三中全会把全面深化改革的目标指向推进国家治理体系和治理能力现代化。我国各级政府信息化建设已有近二十年历史，但多停留在“建设”层面，“面子工程”、“信息孤岛”、无数据或死数据的假系统等问题普遍存在。期望通过信息通信技术的应用而提升国家治理能力并没有那么简单。《通知》能否有效贯彻落实还需拭目以待。

技术手段并非解决自由裁量权滥用问题的唯一出路。另一个更有价值的办法是权力制衡。保证执法对象的合法权利才是防止执法者滥用自由裁量权更为根本的解决之道。这就是十八届四中全会所强调的“深入推进依法行政，加快建设法治政府”。国家治理的技术进步还需与依法治国并进。

（作者系北京师范大学社会发展与公共政策学院教授）

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