部门基本支出预算编制审计初探

黎友明

2015年是执行新《预算法》的第一年，开好头、溯好源、编好程、定好度、把好关对执行好《预算法》至关重要。而搞好部门预算编制审计工作是执行好《预算法》的基础（前提、源头）。部门预算包括：基本支出预算和项目支出预算，而基本支出预算又是部门预算的难点和重点。本文抓住这个特点，对部门基本支出预算编制审计工作进行了几点探索。

一、《预算法》是国家经济大法

业内人士说：《预算法》是经济法的宪法，统揽经济运行之纲：社会资源配置与社会财富分配。可见《预算法》的功能地位之高；而编好年度预算又是执行好《预算法》的基础，那么搞好预算编制审计工作就是正本清源之举。

二、部门基本支出预算编制审计

是指审计机关对预算单列机构的年度基本支出预算编制进行审计。主要包括①被审单位：法定职能、职能事务、事务量化、预算批复，②审计机关：审计方案、绩效评价。

三、部门基本支出预算编制的现状

（一）预算追加普遍。长期审计实务发现：预算单位的年度预算批复较少而年终决算很多。主要原因是：（1）预而不算（基本支出预算编制随意性大），其中，办公费、接待费、差旅费、业务费高估很多（事务与预算不匹配：具体的职能事务少而追加预算批复多）；（2）人情预算：虚设事务预算骗取预算拨款，本应批给甲单位的预算却批给了乙单位；（3）越权预算：某预算执行部门的某预算款项，由其上级单位以追加预算形式直接拨付给该部门的下级机构，年终决算时在该部门预算支出中加报列支该预算款项，而该预算执行部门年终才知道该预算款项的去向。

（二）预算程序欠缺。“两上两下”的部门预算编制程序变成了“一上一下”形式。两上两下：部门预算单位向财政部门申报（一上），财政部门将审核意见发还预算编制单位（一下）；部门预算单位补充预算编制依据、与财政部门交流意见并取得一致后、将修改的部门预算再次申报到财政部门（两上），财政部门将该部门预算报政府审批、政府审批后报人大批准，人大或政府（财政部门）批复该部门预算（两下）。而现在通常的做法是：部门预算申报（一上），财政机关批复（一下）；政府不会审，人大不批复。

四、搞好部门基本支出预算编制审计工作所需增加的主要程序（基本方法、内容）

（一）审前调查与审计方案方面

1.审前调查。增加专项调查，是指围绕部门基本支出预算编制审计方案的特殊要求：制定该部门基本支出预算编制审计评价标准（体系），而进行的专项调查。本人设计了某部门的年度基本支出预算与其人员、事务的量与价关系式：年度固定预算（公务费、其它费用）+年度弹性预算（业务费）=S年度基本支出总预算=[mg工资性定额×XZ人员编制总数×（1+hg工资预算增量系数，与经济发展水平密切相关）+mZ职能定额（指政府购买事务标准）×Y定额事务数（指政府购买事务：办公费、交通费、差旅费、邮电费，设备购置，其它费用等数量）×（1+hz定额事务预算增量系数，与物价水平密切相关）]+[W业务费基数（=b该行业内的编内人员的业务费人均数×Xf该业务人员编制数）±a差异系数（与地区物价水平，该部门职能范围、数量，公职人员素质密切相关）×Xf]×（1±ht预算调整系数，与事务未来变化趋势密切相关）。化简得S=∑{[mg×X1×（1+hg）+mZ×Y×（1+hz）]+[b±a]×X2×（1±ht）}。根据该式，可知某部门基本支出预算编制审计所需专项调查的事项有：（1）到人社局查该部门的“三定方案”和工资（补贴）、奖金、福利标准，确定mg工资性定额、Xz人员编制总数和Xf该业务人员编制数；（2）到统计局查近三年的经济增长率、工资增长率，推定hg工资预算增量系数；（3）到财政局查近三年的预算定额和该部门决算报表，推定mZ职能定额；（4）到被审单位查职能事务计划批复，确定Y定额事务数；（5）到统计局查近三年的物价增长率，推定hz定额事务预算增量系数；（6）到三家以上与被审单位同行业同级的、三年的业务费预算与决算，推定b该行业内的编内人员的业务费人均数；（7）会同人大、物价、人社、财政、被审单位，商定a差异系数；（8）到发改委、人社局咨询该行业的政策导向，判断其事务未来变化趋势（产业变化趋势），会同人大、财政、被审单位，商定ht预算调整系数。

2.审计方案。增加专项方案是指：拟定某部门预算编制审计评价方案，报政府审批，报人大批准。

（二）现场审计实施方面

1.法定职能审查。查：“三定方案”，明：职能分工，定：预算范围[人员与事务（公务、业务）]。

2.职能事务批复。看：年度事务计划批复。

3.事务计划量化。核：在年度事务计划内职能事务落实到人、分工协作的方案，确定该部门的基本支出预算与其人员、事务的量与价关系。

4.预算批复程序。看“两上两下”有关资料。

5.审计方案套用。根据人大或政府批准的审计评价方案，确定审计要素：mg、Xz、hg、mZ、Y、hz、b、a、Xf、ht；套用审计方案，审定该部门基本支出预算，并进行数据加工整理、比较分析。

6.绩效评价。某部门基本支出绩效预算是以评价该部门职能事务（公务、业务）活动的效果（效率）为目标（核心），以该部门基本支出预算（成本）为基础而编制的该部门基本支出预算。部门基本支出预算编制的绩效评价当然是以其绩效预算为目标而进行的审计评价：揭示问题根源，提出改进意见。

7.案例介绍。某区商业局2010年度主要职能事务：管理所属商业企业（16家）、集贸市场（12处）、粮油储备（3家）、生猪屠宰（2处）。内设机构与人员编制：综合办公室（主任1人、文秘2人、财务2人、后勤1人，编制数3人，超3人）；市场管理科（科长1人、管理员3人，编制数2人，超2人）；商业发展科（科长1人、业务员3人，编制数2人，超2人）；粮食业务科（科长1人、业务员1人，编制数2人）；科级领导5人，编制数3人，超2人。该局分工协作的方案：商业发展科负责管理所属16家商业企业日常事务；市场管理科负责管理12个集贸市场；粮食业务科负责管理3家粮油储备单位；综合办公室负责本局文秘、财务、后勤等行政事务。审计认为：该局超编制人员9人，不应编制基本支出预算；采用固定预算方法编制基本支出预算的有：综合办公室人员、科级领导、其它科室人员的工资性部分（编内人员）；采用弹性预算方法编制基本支出预算的有：市场管理科、商业发展科、粮食业务科的业务费部分。根据，S=∑{[mg×X1×（1+hg）+mZ×Y×（1+hz）]+[b±a]×X2×（1±ht）}，该部门2010年度基本支出预算额度应为[7×12×（1+8%）+3×5×（1+5%）]+[（2+0.2）×5×（1+50%企业改制事务调增因素）】≈122（万元）；该部门2010年度基本支出预算拨款为150万元，多拨了基本支出预算款项28万元。该商业局应精兵简政。

五、搞好部门预算编制审计工作的意义

1.要切实执行好《预算法》，就必须要搞好部门预算编制审计工作。政府各部门是《预算法》的执行单位，其预算编制的科学性、合法性、经济性、效益性是落实《预算法》的前提（基础）。如果批复的部门预算是不科学、不合法、不经济、不效益，那么部门预算执行就无从谈起，执行好《预算法》就是一句空话。所以必须搞好部门预算编制审计工作。

2.搞好部门预算编制审计工作可作为人大机关依法履行职责的一种形式。根据《预算法》，政府年度预算案必须经同级人大机关批准。显然，搞好部门年度预算审核工作是人大机关依法履职的基础，但人大机关缺乏专业审核人员，可通过批准审计机关的部门预算编制审计方案来参与审计，履行职责。

3.搞好部门预算编制审计工作是反腐倡廉的最有效手段。从根源上看，腐败的资金来源大都是政府财政资金，通过部门预算漏洞流向贪官。

4.搞好部门预算编制审计工作是推进公共财政预算的可行方法。部门预算编制审计工作搞好了，则漏洞就少了，用于公益事业的财政资金就多了。

5.搞好部门预算编制审计工作是开展政府绩效审计工作的基础，是年度政府预算执行与决算审计的基础依据（比较标准）。这是不言而喻的。

6.搞好部门预算编制审计工作是社会公众的期盼、舆论监督的需要。在法定范围内，审计机关向社会公布部门预算编制审计工作信息，让部门预算接受社会舆论监督，公众期盼已久。

7.搞好部门预算编制审计工作是审计机关改进工作的一种尝试。部门预算编制审计是审计机关一项全新的工作，适应了全面深化改革、全面推进依法治国的新形势，也是审计机关的职责所在。

8.搞好部门预算编制审计工作是提高被审单位财政、财务收支管理水平的重要途径。推进部门预算编制审计工作，必将推动被审单位管理者提高其单位的财政、财务管理的科学性、合法性、经济性、效益性，从而提高其财政、财务收支管理水平。

（作者单位：南昌市青山湖区审计局）