政府购买投资审计服务的新余实践

廖南生

党的十八届三中全会吹响了全面深化改革的号角，改革创新风起云涌。在不断激发改革动力、释放改革红利的引领下，坚持“发展至上、富民为先”理念的新余市，掀起了一场场政府机构改革、公务用车改革、行政审批“三单”（负面清单、权利清单、监管清单）改革、社区管理体制改革等改革大戏，取得了争创全省改革创新先行先试示范区的美名。在高潮迭起的改革浪潮中，新余市实践的政府购买投资审计服务，也是全市奋力推进改革创新进程中，激荡出的一阵改革新风。

～～改革背景～～～

党的十八届三中全会作出的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。”国务院2014年出台了一系列稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险政策措施，省委、省政府提出“发展升级，小康提速，绿色崛起，实干兴赣”的奋斗目标。对此，新余市立足新余特色，着眼改革创新，实施“小政府、大社会、活市场、优环境”四大改革创新工程。通过推进“小政府”改革，加快转变政府职能；实施“大社会”改革，推动社会治理创新；实施“活市场”改革，推动经济转型升级；实施“优环境”改革，全面创新发展环境，从而开启了改革创新先行先试大序幕。而集中体现“小政府、大社会、活市场、优环境”这一特征的，莫过于实施政府购买公共服务改革。

为整合利用社会资源，去年以来，新余市积极推行政府购买公共服务改革，通过发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，交由具备资质的社会力量承担。通过初步编制政府购买公共服务的指导性目录，制定2014年政府购买社会服务实施方案，确定将市公安局天网工程、市政府投融资项目工程预决算评审等6个项目作为2014年开展政府购买社会服务的示范项目。2014年市本级已实施的政府购买社会服务项目共26个，涵盖公共安全、政府投融资工程预决算审核、环境监测和治理、环卫保洁、园林绿化、公共卫生、食品药品检验检测等多个方面。

值得一提的是，在公共工程评审制度改革领域，推行了政府购买投融资项目工程预决算评审。规定凡市本级财政性资金安排的建设项目工程预决算，均由政府招标委托有资质的中介机构进行审核，中介机构完成服务后，由财政部门对其服务质量进行复核、评估，根据其服务质量按付费标准支付费用。这样一来，不但进一步规范了投资评审行为，提升了预决算审查质量，节减了财政开支，而且可以有效预防工程建设评审领域的腐败现象。

2014年11月上中旬，新余市委改革办联合市委督查室组成改革创新督查组，对全市各县区和相关改革创新牵头单位工作进展情况进行了专项督查。通过督查发现：政府购买公共服务改革试点工作进展顺利，在智慧天网、合同环境服务、园林绿化管护、政府投融资项目决算评审等方面成效显著。

为推动政府购买服务改革推向纵深，2015年1月新余市政府印发了《新余市政府购买社会服务管理暂行办法》、《新余市政府购买社会服务工作联席会议制度》、《新余市2014～2016年政府购买社会服务指导目录》等三个规范性文件，为进一步奠定政府购买服务新机制作出了顶层设计，有助于政府购买服务工作步入正轨。

～～具体操作～～～

通过出台制度方案、建立中介机构库等试点实施步骤，2014年4月1日起，新余市正式推行政府购买投融资项目工程概（预）、结（决）算评审服务试点工作。在具体的试点过程中，既有创新，又有特色，亮点纷呈，成效明显。主要做法有：

1.方案先行。2014年4月2日，市政府第64次常务会议审议通过《新余市政府购买融资项目工程概（预）、结（决）算评审服务试点方案》（以下简称《试点方案》），并向各县（区）人民政府、管委会，市政府各部门，市直各单位印发了《试点方案》。由此，四位一体的政府购买投资审计模式已然形成：中介机构受财政部门委托对市本级政府性投融资项目工程预、结（决）算进行审核；财政部门负责对中介机构审核结果进行复核，并进行预决算批复；审计部门负责对财政部门复核的市本级政府性投融资项目工程结（决）算进行抽审；监察部门依法依纪负责对政府性工程的立项、招投标、工程建设、决算审核过程中出现的违法违纪行为进行查处。应该说，《试点方案》的出台和运作模式的形成，对加强市本级财政性投资项目工程概（预）、结（决）算委托审查业务管理，规范投资评审行为，合理确定工程造价，大力节减财政开支，具有重要的指导作用。

2.公开征选。根据市政府出台的《试点方案》，市财政局积极稳妥地开展试点工作，印发了《新余市财政投资项目评审业务委托管理办法（试行）》、《新余市财政投资项目委托评审业务考评管理暂行办法》等相关配套制度。并会同市监察局、市公共资源交易中心等单位通过政府采购的方式面向全国公开招标征选造价咨询机构，在《江西日报》、江西省公共资源交易中心网、《新余日报》、新余市广播电视台、新余市公共资源交易网等媒体发布《新余市2014年政府投融资项目工程预决算审核机构库公开征选公告》，明确项目内容、投标人资格、资质要求等内容，通过集中报名、资格审查、公示入选、公布机构库等环节，全国共有31家中介机构为合格的新余市2014年政府投融资项目工程预决算审核机构，由此建立2014年新余市政府工程预决算审核机构库。

3.购买方式。财政部门根据实际需要，会同纪检、公共资源交易中心等部门通过政府采购的方式公开招标选择一定数量的中介机构，建立政府工程委托评审中介机构库（动态），在中介机构库中公开选择相应资质的中介机构对其委托评审政府投融资项目工程预、决算。中介机构完成服务后，由财政部门（委托方）对其服务质量进行复核、评估，根据其服务质量按付费标准支付费用。

4.购买内容。凡市本级财政性资金（包括预算内、外资金，政府性基金、融资项目资金、专项资金）安排的建设项目工程概（预）算、结（决）算，均由市财政局委托有资质的中介机构进行审核。送审金额在200万元以上的市本级政府投资项目，实行在中介库中现场公开抽签方式（纪检监察等部门参加）随机确定受托单位；送审金额在200万元以下的，市财政局可根据项目性质直接委托中介机构进行工程预、结（决）算审查，也可把多个项目打包实行公开抽签方式确定受托单位。

5.摇号定项。为了尽快推进政府购买投融资项目工程预决算评审服务试点工作的顺利开启，2014年4月，新余市财政局、市政府采购办、市公共资源交易中心在市公共资源交易中心进行了政府工程预决算评审项目政府购买服务首次抽签摇号仪式。本次抽签邀请了2014年政府工程预决算审核机构预选库中全部31家中介机构参加，抽签采用现场公开摇号的方式确定了16家审核机构对市政府16项工程预决算进行审核。该种方式保证了政府购买工程预决算审核服务的公开、公平、公正，有助于加快审核时效，提高审核质量，避免暗箱操作，走出了政府购买投资审计服务的新路。

6.保障措施。一是加强组织领导。成立政府购买投融资项目工程概（预）、结（决）算评审服务工作领导小组，具体负责试点工作的协调、方案制定和工作整体评价等工作。二是落实资金保障。（一）市财政在每年预算中安排约500万元用于中介审核购买服务的经费；（二）对经市财政、市审计部门评审的工程决算，核减率超过8%的，超过部分由施工单位按标准支付工程决算审核费用。三是加强能力建设。加强对承接政府工程项目预、决算审核的中介机构的业务指导和联系，开展针对性培训工作，提高中介服务机构人员的专业水平和道德素养。中介机构要加强组织建设、制度建设、人才队伍建设，加强行业自律，不断提高社会公信力。四是建立准入、退出和绩效考评机制。市财政部门对受托中介机构实行绩效考核，考核结果作为确定准入资格、审查付费及奖惩的依据。年度考核结果不达标的中介机构，两年内不予作为准入单位。

～～审计定位～～～

国务院于2014年10月9日印发的《关于加强审计工作的意见》中，明确提出“根据审计项目实施需要，探索向社会购买审计服务”这一审计方式创新的论断。政府购买投资审计服务，已经是大势所趋。

纵观新余市政府购买投资审计服务，表面看审计无为，实质是审计的定位更准，风险更小，更有作为。曾几何时，在政府投资审计方面，审计机关过多地参与到立项、招标、建设、运营等各个环节，既有越位的成份，也有缺位的因素，归根到底是政府投资审计定位不准不明，致使部分地方审计机关在投资审计领域出现了很多为审不廉、执法不公、违法违纪的问题。在政府购买投资审计后，新余市审计局积极协助配合政府购买投资审计服务，立足审计职能，全力做好“五全”，体现了新余投资审计的定位和特色。

1.流程全方位。该局通过制定《政府投资项目审计操作规程》，全方位规划了投资审计的审计依据、审计工作方案、审计工作底稿、审计复核、审计业务会议、审计报告、审计档案等审计事项，对政府投资审计项目的整个流程，都实行了操作性强、切实可行的制度规范。

2.管理全覆盖。该局通过制订专门针对投资审计工作的绩效考核方案，将投资审计项目纳入年度审计计划项目等一系列举措，构建了涵盖投资审计业务计划管理、质量控制、成果利用、监督考核等内容的全覆盖管理体系，形成了管理有制度、办事有依据、工作有程序、过程有记录、责任可追溯、结果有测评、考核有标准的管理格局。

3.动态全掌握。该局通过投资项目审计，揭示了部分工程建设中存在的建设管理机构不健全、工程签证手续不严、合同不规范、工程项目没有严格执行招投标制度等问题，有效维护了全市建筑市场运作秩序，规范了建设单位对工程的管理，节约了政府资金。2014年该局对29个财政评审项目进行了审计，送审金额43 771.84万元，财政审减金额3 826.91万元，审计在此基础上再审减1 852.17万元，审计审减率4.64%，得到了市领导的肯定。

4.服务全参与。该局积极配合市财政局做好推进政府投融资项目工程预算评审政府购买服务试点工作，对中介机构组织审计的政府投资审计项目，进行了抽审，如对新余市铁路小学扩建工程，建设单位送审金额1 177.47万元，在财政认可中介机构审减5.75万元的基础上，审计再次审减金额199.98万元，二审审减率17.07%。客观地说，没有一定的责任心和使命感，很难达到这种审减率。

5.报告全公开。该局秉持“阳光是最好的防腐剂，公开是最好的保护色”的理念，将全部政府投资审计报告，在局网站上开辟专栏全文公告，让政府投资审计工作接受全社会的监督和制约，拓展了民意表达渠道，有助于提升投资审计水平，降低审计风险。

（作者单位：新余市审计局）