立法如何回应民意

支振锋

2014年4月17日下午，北京市发改委举行居民水价调整听证会

“建议国家改变贩卖儿童的法律条款，拐卖儿童判死刑！買孩子的判无期！”“我是来自北京的承诺者，坚持让人贩子判死刑！”“我是来自湖南的承诺者，坚持让人贩子判死刑！”6月中旬，一段网文如夏日雷雨倏然而至，连续几天刷爆了社交媒体的朋友圈。赞同者纷纷附和，认为必须点赞转发表达“承诺”。一些自命“清醒理性”的“专家学者”试图用“现代法治精神”来激浊扬清，“教化群氓”，但很快被淹没在网络的滔天大水中，瞬间丢盔弃甲。

网民用键盘和手指表达了对人贩子的涛涛怒潮。真相很快被澄清，庄严的“承诺”原来不过是商家的营销，这股怒潮也好像瞬间蒸发。但是，由于这段网文一度超高的人气，其中不乏许多演艺界人士的转发和“承诺”，可以说，它在一定程度上也表达了真实的民意。适逢去年11月3日开始曾连续一个月公开征求意见的《刑法修正案（九）》正处于立法过程之中，其中有些条款得到了民众的广泛支持，而有些条款却存在争议。这就给我们提供了一个很好的角度和机会，去思考一个在法治实践中经久不衰的问题：立法如何回应民意？

人民意志是法律的灵魂

民意自古就与法律有无法分割的密切关系，中国法制一直有重视民意的传统。《尚书》所记载“天视自我民视，天听自我民听”“民为邦本，本固邦宁”，是民本政治最经典的表达。就连骆宾王在讨伐武则天的檄文中也写道：“人神之所共嫉，天地之所不容”。意思是，武则天的篡权行为是对民意的违逆。

在重视民主的现代社会，举凡建国行政、立法定制都必须体现民意，更已成为不言而喻的社会共识。人民民主更是当代中国政治和立法的根本，中共十七大和十一届全国人大一次会议要求，推进科学立法、民主立法，进一步扩大公民对立法工作的有序参与。2008年4月，全国人大常委会委员长会议决定，今后全国人大常委会审议的法律草案，一般都予以公开，向社会广泛征求意见。

今天的开门立法、聆听民意已经大大扩展，立法之前的规划制定、立法项目征集、立法之后的效果评估，都已经在切实开展，广东省等部分地方人大，还专门制定了相关《立法公开工作规定》。人民意志已经成为我国立法的灵魂。

什么是真正的人民意志

但是，什么是人民意志，如何正确地对待民意，却需要智慧和理性。

民意影响立法的案例很多。在美国，1992年，麦克·雷纳德的女儿在一起抢劫案中被谋杀。雷纳德希望别人不再遭此厄运，在一些刑事司法系统人士的帮助下，提出了“三振出局”的立法观念：加重处罚累犯，对二振（二次犯重罪）被告适用双倍刑期，对三振（三次犯重罪）被告适用三倍刑期或无期徒刑。本来，他很难获得加州宪法所规定的38.5万签名的连署。但另一起案子帮助了他。1993年10月1日，12岁的女孩克拉斯被绑架并杀害。犯罪嫌疑人戴维斯很快落网，他的犯罪前科立刻引起了美国全国范围内对累犯问题的讨论。媒体铺天盖地的报道激起了人们的愤怒，也帮助了雷纳德，很快他就连署了足够的签名。1994年3月，加州议会以绝对多数通过了这个法案，至1996年，美国有23个州通过了类似法案。

还有一个类似的情形是梅根法案。1994年，新泽西州的梅根被奸杀，而犯罪嫌疑人杰西有过两次性侵的前科，其中第二次曾被判处6年监禁。案发前，杰西与其他4个有性犯罪前科的人一起住在梅根家对面，但其他人对他们一无所知。杰西落网后，案件引发公众热议。仅仅一个月后，新泽西州议会通过法案，要求性犯罪者必须进行登记，由政府对他们进行追踪监控，被登记的性犯罪者搬入某个社区时，必须向社区居民公布其信息。

这两个法案都是在民意的影响和压力下通过的，但在美国充满争议。三振出局法案导致大量非暴力犯罪者也被处以25年到终身监禁，纳税人付出了昂贵的财政成本，也导致整个刑事司法系统面临严重压力。而在梅根法案的影响下，性犯罪者很难融入社区。实际情况也表明，这种做法对于抑制犯罪的效果也并不明显。这些法案是让民众出了“气”，也体现了民意，但其效果整体不佳，在法理上被归结为民粹主义，让人们不得不怀疑民意是否能完全体现人民意志。

以科学立法回应、过滤和锤炼民意

实际上，民意虽然可能体现人民意志，但却并不是必然的。原因是多方面的。

一是利益的复杂性。法律对人民意志的贯彻主要体现在利益上。但人民的利益可分为局部利益和整体利益、短期利益和长远利益、具体利益和根本利益，往往难以取舍。在这种情况下，应该区分民意与民心，民意如流水，一般代表前者，而民心比较恒定，代表后者。只有这些利益全都一致的情况下，民意才能等同于民心。

二是人民的复杂性。今天的社会是大型复杂社会，人民也有不同的阶层或者利益团体。大多数情况下，人民的根本利益一致，但不同的人也会有不同的利益或偏好。若要避免少数掌握话语权的“大嗓门”挟持沉默的大多数，也需要区分一时的民意与真正的民心。

三是舆情的复杂性。在移动互联网时代，任何一种声音都可能会有无数的拥趸，表现得好似代表了民意。一些掌握资本或者技术等资源优势的人，能够更便利地操控舆论，因此，舆情所代表的民意，就未必能体现人民意志。去年喧嚣一时的台湾“反服贸”运动和香港占中，就是少数人操控舆情，绑架舆论。

所以，在这种情况下，就需要更精巧的立法技术和更科学的立法程序来作为转换器，过滤和识别真实的民意，从喧嚣的舆论中发现真正的人民意志，并将其体现在立法中。第一，立法过程应该公开，法律应该公布、稳定、无矛盾、明确、易于理解、相互一致，公正司法和执法等;第二，重视法律的逻辑和可操作性，保证法律内部和法律体系的相互统一;第三，科学立法还要遵从公平、正义、权利保障等社会共识与道德原则，而且要重视不同层级、不同部门之间合理的立法权限分配。

回到文章开头的案例，“贩卖儿童一律判死刑”的呼吁，体现了许多网民的“民意”，即便在立法上能够实现，最终的效果也有可能适得其反。当前刑法对贩卖儿童处罚已经较重，死刑也未必能有效地防止贩卖儿童，反而会导致人贩子更加铤而走险，更残忍地对待被拐卖儿童。

当然，在“贩卖儿童一律判死刑”的呼吁中，也有值得重视的民意因素，那就是民众普遍的同情心和正义感，以及对拐卖儿童现状的无奈与焦虑。这些都是我们在制定和修改法律时必须予以重点关注的。当前，《刑法修正案（九）》草案的审议已经进入关键阶段，草案对死刑罪名的减少，对网络犯罪、反腐、恐怖主义和极端犯罪、身份证犯罪、组织考试作弊、危险驾驶以及出售或非法提供个人信息、网传虚假信息等行为的关注，尤其拟对收买妇女、儿童的行为一律做出犯罪评价，都是对公众关切的回应，但对于个别有争议的地方，也应当更加审慎，以体现我国立法应当体现人民意志的原则。