南非审计署2012～2015年战略规划及其启示孙颖

孙颖

当前，我国国家审计工作面临在服务加快经济转型，完善国家治理体系，以改革促发展的新时期新形势下的新要求。审计机关要进一步提高审计工作成效，需把握工作重点，明确目标方向，加强组织管理。战略规划是组织团队成员前进的方向和标尺。这里将详细介绍南非审计署2012～2015年战略规划的制定背景、工作侧重点和内部管理的内容，以期为我国审计工作制定计划和相关政策提供有意义的参考。

一、规划制定的背景和发展方向

南非审计署在制定规划的前两年，计划目标主要侧重于如何满足被审计单位的需要以及保障政府部门的廉洁性，在新的计划中仍坚持以往政策，不断提高自身的技能，优化组织结构，并通过向公众提供审计报告的形式对于公共部门和组织的财务状况进行披露。现阶段，南非审计署已经逐渐成为加强公众对政府的信心以及支持新生民主主义的中坚力量。南非审计署自1910年成立以来，逐渐拥有了强大的审计工具、优秀的审计队伍以及累积了丰富的经验和工作实力，成为管理公共部门资金以及提供可操作性指导意见的审计权威组织。近年来，随着五年计划目标的调整，南非审计署已经取得了一系列重要进展。其中，包括用于分析审计结果的工具的改进，及基于此对于核心问题的分析引起三个类别的政府部门在业务执行和监督中重点关注。南非审计署的领导者对于如何更好地扮演自身角色从而取得具有前瞻性的审计工作进展有了深刻的认识。这些重要进展的取得使得南非审计署与2014年内达到完全准确的审计数据目标又贴近了一步。南非审计署成为了支持宪法民主性的最忠实力量。其将来的发展方向仍旧侧重于强化审计基础功能，以巩固和强化上述成就。同时，南非审计署意识到了社会经济环境的变化意味着审计工作目标也需要进行不断的调整。其中，南非审计署面对的重大挑战就是如何加强利益相关者对于审计结果的公信力，并为社会带来持续的收益。

从国际来看，最高审计机关对自身工作有更高的要求，即不再满足于揭露财政责任，而要求提供对于公共服务交付状态的反馈。南非审计署2012～2015年度的战略计划和预算的情况也体现出同样的要求，并且要求加强自身的审计技能从而满足这一目标。南非审计署的审计结论对于被审计单位财务的稳定性和效益性造成了一定程度的冲击和鞭策。南非审计署希望通过审计工作实践来提高利益相关者们的期望程度。南非审计署非常重视利益相关者们对他们的信任，并希望通过计划和行动来减小信任流失的风险，以提前排除员工可能对审计署名誉产生影响的一切危险因素，并通过拓展和强化制度等方式来加强内部管理，从而对风险进行监控。在上述背景下，南非审计署制定规划在大方向上维持以往计划目标，并希望创造出更利于审计结果反馈、更好地反映财政状况以及保证数据准确性的审计环境。

二、审计工作侧重点

南非审计署的战略目标中高度重视政府公共部门的资金使用和管理效率，并要求深入分析对被审计单位的审计结果产生的根本原因，以此制定切实有效的整改措施促进公共部门提高资金的使用效率；同时，南非审计署强调助力完善会计制度，提高政府部门的财务管理效率。南非审计署要求其对于公共部门的责任和良好治理的贡献不仅仅依赖审计和报告的质量，而且在一定程度上依赖成功地将自身的见解分享给那些掌控公共资源的部门，以促进他们采取必要的纠正措施。南非审计署保证定期与利益相关者沟通，继续跟进以往承诺的进展情况，对于城市机构上门访问调查，并加强与立法监督部门的沟通。在国际层面上，南非审计署积极参与最高审计机关的活动，与国际社会分享经验和见解。

三、审计结果利用和审计宣传

审计报告是审计成果的最高表现形式，是提高财政透明度、塑造责任政府和推进财政民主的重要工具。除涉及保密、国防内容的审计报告外，南非审计署的审计报告都要以公报形式公开发布，接受公众的监督。南非审计署在规划目标中明确将会使用包括可视化讲解、书面总结等各种方式来加强利益相关者对于审计信息的理解。并同时将媒体作为信息共享的重要途径，南非审计署已经开始对于社会媒体进行调查，希望能以此拓宽审计信息的传播深度与广度。并期望在该计划的中期时，会吸引更多的目标客户，加强公众对于审计署发布的审计报告的关注度。效益审计是南非审计署的重要业务之一，目前，技术缺乏，审计材料和报告写作技巧不足是开展效益审计面临的主要挑战，因此，在其战略规划中，对审计报告写作比较重视。南非审计署力求审计报告通俗化，以解决目前各部门反映的审计报告难懂的问题。

四、审计工作信息化

近年来，电子信息技术飞速发展，南非审计署在其2012～2015年战略规划中要求，公共部门信息技术的广泛使用需要不断加强信息技术环境中的风险控制审计，采用必要或适当的手段，使被调查单位提供欺诈舞弊风险评估报告，以识别较高的风险控制缺陷。影响审计过程的信息的复杂性和数量以指数方式增加，南非审计署保证充分利用其研究能力、信息网络和数据库，获得或者更加深刻地理解被审计单位的环境，以此来加强审计信息的传递，并对于可能发生的审计风险进行提前预防工作。并且，开展信息系统审计是南非审计署的主要业务之一，南非审计署信息系统审计部门主要提供计算机辅助审计技术支持，并开展总体控制审计、用户账户管理审计、应用控制（过程控制）审计、网络审计、企业资源管理系统审计、IT管理审计、系统开发生命周期审计等，已专门设立了若干中心，有专业的注册信息系统审计师和员工。因此，在其战略规划中未对审计的电子信息化措施做具体阐述。

五、审计机构内部管理

1.人力资源管理

南非审计署组织关系的重点一直放在与利益相关者的交流方面，为了更好地达到这一目标，其对于组织内部的管理与交流也非常关注。通过交流要求组织内部对于审计署的计划策略方向有更加深刻的体会与认识，促进组织内部各单元的独立发展，从而达到组织的最终目标，即提高国民的生活质量。南非审计署将人力作为其最主要的财产，工作人员是组织最重要的事项。南非审计署领导通过采用整体能力发展的方式来加强员工的必要技能，提升员工的工作表现从而达到发展人力资源的目的。随着环境的发展，审计人员需要通过更多的训练项目培养自身知识与技能运用的综合能力。南非审计署设立一个新的学习与发展部门帮助其工作人员（包括审计和非审计人员）提高理论知识水平与实际技能。绩效管理作为人力资源管理的重中之重，要求设定出自动化的管理进程来进行奖惩，从而使得人力资源管理更加具有效率性。现阶段，审计环境的不断变化不仅要求审计人员自身发展提高，对于领导层也需要更加具有灵活性。在此计划时间内，南非审计署将会着重于执行发展人力的项目，设定领导层规则并以此来达到员工工作效率有所提升。南非审计署要求打造高绩效以及多样化的劳动力，并以人力资源作为审计署的重要工具提高自身的综合实力。

2.财务管理

南非审计署向社会承诺，将会通过控制稳定的现金流以及最佳化经济边际的方式来保证其自身财务状况的稳定性。南非审计署将致力于为利益相关者提供相应服务的同时，努力保证自身运营的经济性、效率性以及影响性。南非审计署要持续使用科学的方式压缩预算，并且通过提升基础审计功能的方式来对公共部门的财务环境产生正面影响。负债作为现阶段最大的挑战，南非审计署将通过各种不同的方式来确定合适的制度，规定对被审计单位的审计费用收费标准。同时，南非审计署将持续观察现有收费制度对于被审计单位产生的影响，以确保所有的公共部门对于基本的公共融资管理以及城市融资管理审计工作普遍具有可支付能力。

南非审计署的战略规划对自身财务管理和风险控制具有明确的要求，这是基于其自身审计项目实行收费制度，这一背景与我国审计现行制度完全不同。南非审计署决定审计收费的计费基础，被审计单位须在收到发票30日内支付审计费用，否则南非审计署将立即采取法律手段进行追收，对于延期支付的费用，审计署可按有关规定定期收取利息等。自觉接受审计监督，加强自身财务管理。南非审计机关也严格置于审计监督之中。按照《公共审计法》第39条的规定，南非审计署每年必须任命一位独立的外部审计师对其账户、财务报告和财务管理及绩效情况进行审计。所任命的外部审计师不能是审计署的行政管理人员，必须是按照《公共会计师与审计师法》规定注册的执业会计师或审计师，并且执业的外部审计师自身不能与审计署审计有利益冲突。南非审计署通过外部审计师和审计委员会的监督，促进了自身财务管理，保证了资源使用做到有效、高效、经济和透明。

此外，南非审计署还要求通过预先设定客观目标的方式鼓励相关公共部门提升资金使用效率；通过对于审计工作的一体化调整，使得审计工作的价值更加明确。并且，南非审计署认为，从一定程度上来说，利益相关者的表现依赖于审计署本身是否起到了很好的示范性作用。南非审计署将通过自身会计活动的透明化、加强道德法规强度、提升服务质量以及交流效率等方式来确保自身的示范性地位。审计报告的公开性与透明性是其起到示范作用的关键，南非审计署将会通过定期进行内部以及外部审计工作的方式持续加强对于内部日常活动的控制。南非审计署在此规划中承诺：包括日常审计报告、合作审计报告以及年度审计报告等在内的所有审计报告都会在规定时间内公布，并保证报告具有较高的质量水平，以起到审计署应有的带头作用。

六、南非审计署战略规划对于制定我国审计工作规划的几点启示

我国审计工作30年来，经历了社会经济文化的迅速发展，审计工作从以检查财务违规性为主，发展到监督国民资金绩效，到当前充分发挥审计保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能，已成为国家治理体系中的一个重要主体。新中国审计工作历史较短，但改革开放以来发展较快。审计机关自身的管理和工作模式不断地法治化、规范化、科学化和信息化。审计队伍建设进一步加强；符合中国国情、与社会主义市场经济体制相适应的中国特色社会主义审计理论和制度进一步完善。伴随改革开放的步伐逐渐加快，我国审计署围绕党中央和国务院中心工作，积极进取，开拓创新，已形成适应国情、服务大局的特色。南非审计署在其100年的发展历程中，摸索出一条适合自身发展的道路，其战略规划方向明确，具有明显“客户”导向的服务特点。“十二五”时期，国际国内社会和经济发展日新月异，南非审计署的战略规划与我国审计工作发展规划中均强调在社会经济环境变化的背景下，努力调整自身的工作方向和重点，与时俱进，承担新任务，满足新要求。从南非审计署2012～2015年战略规划的细处着眼，可得到其对于我国审计工作规划的几点启示。具体如下：

1.突出工作重点，注重具体措施。“十二五”时期，我国国家审计工作着重于检查各项宏观经济政策的落实情况，尤其对于教育、社保、住房和“三农”等专项资金方面，严格检查并促进惠民政策落实到位的情况；通过跟踪政府投资项目管理、资金使用效益，确保国有资产运行安全、工程质量安全。揭露破坏资源、危害环境安全等问题，以促进加快经济发展方式的转变。科学合理评价领导干部在履行经济责任中的重大经济活动、决策程序、基建投资、土地出让等，促进领导干部依法履责、规范用权。我国“十二五”审计工作战略规划中的审计工作任务适应我国社会发展的特点、当前时期国情和社会经济政策制定和实施的基本情况，涉及面较广，目标较为宏观。从南非审计署的规划特点及经验来看，我们在制定规划时可以更有针对性的关注审计工作的突出重点，每一个时期的审计工作都有每一个时期的重点任务，重点任务要围绕该时期国务院中心工作，并且规划要在审计工作的重点环节进行微观设计，着重阐述具体措施和手段，以使得规划易于落实到位，实现目标。

2.选择合适的社会媒体，主动宣传审计成果。“十二五”时期，我国审计机关更加重视审计结果公告制度，逐步规范公告的形式、内容和程序，把对审计发现问题的整改情况作为审计结果公告的重要内容。继续推进审计工作信息和审计事务公开。并加强审计成果的综合分析和开发利用，拓宽审计成果利用渠道，实现信息资源共享。此外，加强对重大审计新闻事项或事件的宣传策划，增强新闻报道的主动性。进一步改革对审计出版单位的管理，提高审计报刊和出版物质量，拓宽发行渠道，不断扩大审计工作的影响。南非审计署在规划中也将扩大审计信息公开范围，加强媒体宣传和结果利用作为审计工作服务于社会和经济发展的重要手段，借此推进审计事业发展。从其规划细节来看，南非审计署更加重视与新闻单位的密切联系，我国审计机关宣传部门也应将与媒体的主动接触作为主要工作，调查当前社会不同宣传和信息传播渠道的优劣势，选择具有高度的公信力及权威性的媒体，与之合作，进一步缩短公众与审计的距离，将审计监督与新闻舆论监督协调起来。

3.加强审计工作电子信息化的风险防范。我国审计工作在“十二五”时期要求建立健全电子审计体系，完善以审计业务信息化和审计管理数字化为主要内容的审计信息化系统。从我国“十二五”时期审计工作战略规划中的阐述内容可以看出，审计规划是强调对信息和网络通信技术的积极方面，对其进行充分利用以促进审计工作的发展。南非审计署在规划中对于信息化环境更强调其负面影响及风险防范，南非审计署把风险管理放在重要位置，不仅在审计项目实施过程中采用风险基础审计方法，而且在内部管理中广泛采用风险管理方法，在其年度工作报告中，一般使用较大篇幅阐述风险管理状况，对影响长远战略目标的重要风险要求进行确认和评估，并纳入年度计划中。从事物的两面性角度考虑，我国应在大力加强审计工作电子信息化的同时注重对其风险防范和控制，除了对自身审计电子系统的风险进行控制外，还应对于被审计单位的信息操作系统和管理系统进行检查和监督。

4.制定严格标准，进一步规范审计基本资源管理。人力和资金是审计基本资源，我国审计规划中在机构内部管理方面，注重人才队伍建设。主要包括三个方面：一是要求完善干部选拔任用机制以及对领导班子和领导干部的考核评价体系。在人才结构和人力资源配置方面，逐步提高法律、工程、环境保护和计算机应用等相关专业人员比例；利用和外聘外部人才资源，建立专家库和专家咨询制度，推进人才工作体制机制创新。二是重视高层次审计专业人才的培养，整合教育培训资源，大规模培训审计干部，创新教育培训模式，逐步健全以面授培训体系与网络培训体系相结合，以师资体系、教材体系和考试评价体系相配套，具有审计系统特色的干部职业教育培训体系。举办审计专业培训班和专题研讨班，促进提升业务能力。三是加强机关党建、思想政治工作和反腐倡廉的建设。可见，我国审计机关高度重视人力资源发展，在“十二五”时期规划中明确了五年内审计人才培养、任用和考核的方式与制度。在聘用和考核中应进一步明确标准，而且要根据当前科学技术和理论知识的发展，适当提高标准，例如需要通过何种等级认证才允许进行相关审计工作等，并严格按照制定的标准要求执行聘任制度。

在财务管理方面，由于我国国情和审计体制与南非具有明显区别，我国审计机构自身的财务管理与南非审计署不同，但加强资金使用透明度，防范自身财务风险，为政府公共部门财务管理做出表率非常必要。此外，在当前审计“全覆盖”的要求和背景下，应完善财务管理体制机制，加大使用社会审计力量，逐步建立审计项目费用支付制度，以及优秀项目薪酬奖赏制度，推动审计“全覆盖”尽快展开。

（作者单位：审计署审计科研所）