巡视制度古今谈

文 / 林云存

巡视制度古今谈

文 / 林云存

（图/华盖创意）

《巡视工作条例》是党内监督法规体系的重要组成。通过必要的修订把党的纪律和规矩立起来、严起来，唤醒党员干部的党章党规党纪意识。

8月3日，中共中央印发修订后的《中国共产党巡视工作条例》（以下简称《条例》），突出了“巡视工作的主体责任”。对开展巡视工作的指导方针、机构和人员构成、职责、巡视对象、范围和内容、工作方式和权限、工作程序、纪律与责任等作了明确规定。此次修订对于全面加强党的建设，严明党的纪律，深入推进党风廉政建设和反腐败斗争具有十分重要的意义。从目前的反腐成绩单来看，巡视制度所起的作用毋庸置疑，被认为是党内监督进一步制度化、科学化的重要标志。但是对于制度反腐大业而言，巡视组模式仅仅是个开始。

中国古代独创巡视制度

在汉代，郡太守每年上报的计簿是否正确，是否有虚报的数字，丞相和御史大夫无法一一到103个郡国去具体核对。而且，汉代郡守与尉在地方上的权力很大。中央下达的政策，他们完全可以采取各种应付的对策，汉武帝遂派刺史巡视。唐代中央下去巡视的官员，则由监察部门的监察御史担任。

说到巡视制度，在我国其历史颇为久远。巡视，《现代汉语词典》的解释，即：巡行视察。《后汉书·皇甫规传》记载：“规亲入庵庐，巡视将士，三军感悦。”明朝张居正的《请申旧章饬学政以振兴人才疏》中曰：“该管地方，每年务要巡视考校一遍。”并设职同巡抚。《明史·职官志二》：“嘉靖二十七年改巡抚为巡视。二十八年罢。三十一年复设。”巡视制度作为监察制度的一部分，在中国具有源远流长的历史，其萌芽于先秦，确立于秦汉，完备于唐宋，强化于明清。

在汉代，郡太守每年上报的计簿是否正确，是否有虚报的数字，丞相和御史大夫无法一一到103个郡国去具体核对。而且，汉代郡守与尉在地方上的权力很大。中央下达的政策，他们完全可以采取各种应付的对策。在这个背景下，汉武帝下决心，派遣十三州刺史，巡视地方行政工作。颜师古注引《汉旧仪》云：“初分十三州，假刺史，常以秋分行部，御史为驾四封乘传。所到部，郡国各遣吏一人迎界上，所察六条。”所察六条，指刺史到郡国巡视的职责和范围。从刺史在地方上巡视的职能看，都是针对官员及其子弟和地方黑恶势力为非作歹的行为，维护弱者的利益。汉代的刺史，一般在八月巡行郡国。岁末到京师报告巡行郡国的结果。那时的高官中，做过地方刺史的人不少，如翟方进便做过朔方刺史。

唐代地方行政机构的设置是承隋而来的。州、府这一级官员数比隋时增加了一倍。中央政府如何直接管理这么多州府，也增加了困难。而直接的亲民之官则是州、县二级地方官。所以对刺史的考察成为中央政府必须面对的一项难题。唐代中央下去巡视的官员，由监察部门的监察御史担任。唐高宗时担任过这一职务的韦思谦认为，“御史出使，不能动摇山岳，震慑州县，为不任职”。后来，唐朝又在地方依山川地理形势划分为10个监察区，也叫“十道”，由中央派遣十道巡按使在各自的监察区内行使职权。监察御史与十道巡按使的区别在于：前者出巡的时间不定，一般是地方出了大要案件时才出巡，带有皇帝敕命，具有特使色彩；后者是一种经常性的地方巡视制度，担任十道巡按使的官员可以是监察御史，也可以是其他御史甚至行政官员。

明初朱元璋曾不定期地派出监察御史巡按地方。明成祖朱棣即位后，正式确立御史巡按制度。他以省划分，设立十三道，配备十三道监察御史百余人，再从他们中选派巡按御史。十三道监察御史平时归中央都察院管理，但在履行职能时又不受都察院控制，直接对皇帝负责。从十三道监察御史中选派巡按御史十分严格。每名巡按御史的产生，都是先由都察院选出两名候选人，引至皇帝面前，请皇帝钦点一名。巡按御史职责是代天子出巡，“大事奏裁，小事立断”。

巡视“利剑”锋刃重开

《条例》是党内监督法规体系的重要组成，必须落实全面从严治党要求，通过必要的修订，把党的纪律和规矩立起来、严起来，执行到位，切实唤醒党员干部的党章党规党纪意识。

近年来，被巡视组“捉”出的案件越来越多。中央纪委8月13日发布消息，中国第一汽车集团公司原党委书记、董事长徐建一严重违纪违法被开除党籍和公职。掀开这一腐败问题“盖子”的，正是去年中央第十三巡视组对一汽的专项巡视。2014年7月至8月，中央第十三巡视组对一汽集团进行巡视。其间，通过向有关知情人询问情况，巡视组发现一名集团领导干部和几名中层干部涉嫌违纪违法问题线索。经深入了解并获取关键事实证据，根据干部管理权限，巡视组将线索移交吉林省纪委。在省纪委协调下，吉林省检察院对相关8人立案查处并曝光，在被巡视单位形成了有效震慑。巡视制度所起的作用被认为是党内监督进一步制度化、科学化的重要标志对于制度反腐大业而言，巡视组模式仅仅是个开始。

党的十八届三中、四中全会和十八届中央纪委第五次全会对改进巡视工作、修订《条例》作出部署，习近平总书记多次对《条例》修订工作提出明确要求，党内立法规划、中央深化改革工作方案将修订《条例》列为重点工作。首先，中央提出“四个全面”的战略布局，“全面从严治党”既是重要内容，更是战略举措，为全面深化改革、全面依法治国提供政治和组织保障，是实现全面建成小康社会战略目标的根本保证。《条例》是党内监督法规体系的重要组成，必须落实全面从严治党要求，通过必要的修订，把党的纪律和规矩立起来、严起来，执行到位，切实唤醒党员干部的党章党规党纪意识。

同时，实践证明，中央巡视工作方针是新时期巡视工作总的遵循，必须以法规制度形式确定下来，一体贯彻落实。自党的十六大正式开展巡视工作以来，巡视制度在探索中发展、在发展中不断创新完善，中央和省区市创造积累了很多有效经验和做法，也需要以制度形式固定下来。同时，影响和制约巡视深入开展的体制机制、队伍建设等方面问题也日益凸显，亟须通过修订《条例》加以解决。

精准打击：巡视内容大调整

《条例》紧扣党的政治、组织、廉洁、群众、工作和生活“六大纪律”，对“四个着力”监督内容作出新的概括，对巡视内容作出较大调整。《条例》明确规定，巡视组要着力发现五大问题，进一步实现有的放矢、精准打击，发现问题、形成震慑。

《条例》的修订印发加强和改进了巡视工作，突出表现为聚焦“一个中心”、围绕“四个着力”，即聚焦党风廉政建设和反腐败工作这个中心开展巡视监督，着力发现被巡视党组织领导班子及其成员特别是“一把手”在党风廉政建设和反腐败工作、落实中央八项规定精神、执行政治纪律、选人用人等四个方面存在的突出问题。

巡视监督发挥出“利剑”作用，打掉了一大批“老虎”“苍蝇”。中央纪委对巡视移交的万庆良、谭力、武长顺、陈铁新、隋凤富、梁滨、朱明国等一批中管干部问题线索进行了立案查处，中央组织部也根据巡视发现的选人用人问题对数百名相关责任人员进行了严肃处理。新的《条例》，紧扣党的政治、组织、廉洁、群众、工作和生活“六大纪律”，对“四个着力”监督内容作出新的概括，对巡视内容作出较大调整。《条例》明确规定，巡视组要着力发现五大问题，进一步实现有的放矢、精准打击，发现问题、形成震慑。

此外，党的十八届三中全会要求巡视工作要做到对地方、部门、企事业单位全覆盖。修订后的巡视工作《条例》将“实现巡视全覆盖、全国一盘棋”明确写入“总则”。此外，《条例》还对巡视对象作了重新界定，扩大了巡视范围。在中央巡视组对省区市“四套班子”开展巡视的基础上，将“省、自治区、直辖市高级人民法院、人民检察院党组主要负责人，副省级城市党委和人大常委会、政府、政协党组主要负责人”以及“中央部委领导班子及其成员，中央国家机关部委、人民团体党组（党委）领导班子及其成员；中央管理的国有重要骨干企业、金融企业、事业单位党委（党组）领导班子及其成员”纳入中央巡视范围，并对省一级巡视对象和范围作出相应规范。

招式更活：组长不戴“铁帽子”

随着纪检体制改革不断砥砺前行，新《条例》的颁发施行，巡视“利剑”扬眉再出鞘、锋刃重新开，其荡涤“陈腐”、震慑“新发”的深厚力道不言自明。

2013年，首轮中央巡视改进方式方法，开始探索实行“三个不固定”：组长不固定、巡视对象不固定、巡视组和巡视对象的关系不固定。自此，巡视组组长摘下“铁帽子”，实现了一次一授权。为使这一有效的创新举措转化为党内法规制度，修订后的《条例》明确规定，巡视组组长根据每次巡视任务确定并授权。专项巡视也是党的十八大以来巡视工作的一大创新举措。与常规巡视不同，专项巡视更加机动灵活，或者围绕一人一事、一个项目、一笔资金展开，或者对已巡视过的地方和部门杀个“回马枪”；打法“灵准狠”，循着问题线索而去，直切要害，定点突破；节奏“短平快”，一个月内完成任务，不拘泥于复杂的工作流程等的限制，出其不意，攻其不备。

这次修订明确将“专项巡视”写入《条例》，规定“派出巡视组的党组织可以根据工作需要，针对所辖地方、部门、企事业单位的重点人、重点事、重点问题或者巡视整改情况，开展机动灵活的专项巡视”。这就把巡视从程序、时间、对象等固化模式制约中解放出来，使党内监督不留空白、让心存侥幸者感到震慑常在。

诚如古诗所云：“十年磨一剑 ，霜刃未曾试。今日把示君，谁有不平事。”随着纪检体制改革不断砥砺前行，新《条例》的颁发施行，巡视“利剑”扬眉再出鞘、锋刃重新开，其荡涤“陈腐”、震慑“新发”的深厚力道不言自明，其对于强化监督、打击贪腐、落实全面从严治党的“贡献率”后势可期，对此我们充满必胜的信心。

资料支持：图片节选自中央纪委监察部网站制作的“中央巡视工作如何开展”一图

编辑：施杨 shiyang0915@126.com