新型城镇化建设的“新”认识

文｜张占斌

张占斌

国家行政学院出版社近日出版《以人为本的新型城镇化建设研究》，不仅有前沿的学术研讨，更有针对中国特色新型城镇化中的典型问题和地区样本的分析，切实为中国梦的实现提供智力支持。

中国的城镇化，规模之大为人类历史所未有，影响着十几亿人民群众的切身利益。一方面是我国最大内需潜力之所在，可以带动巨大的消费和投资需求，创造更多的就业机会，为数亿进城人们提供更好的生活条件，造福人民，还可以为农村剩余数亿农民富裕创造条件。另一方面，会带来社会、政治、文化等深刻的变化，对国家变革具有深远的影响。

改革开放以来，我国城镇化的实践不断发展，取得了显著的成绩，城镇化持续发展的潜力很大。但我国城镇化发展过程中也出现了一些问题，如人口城镇化慢于土地城镇化、“城市病”、环境恶化等都制约着城镇化的健康发展。一方面，十八大提出了“新四化”协调同步发展，将新型城镇化提到了一个全新的高度，引起人们广泛的关注。另一方面，社会上也有很多担忧和批评，担心随着城镇化的推进，会导致很多农民失去土地，进而形成城市贫民阶层。同时，担心会导致城镇化大跃进，新一轮的造城运动。因此，这么一件历史性的伟大事业，需要走出一条好的道路，而不是一条坏的道路。什么是一条好的城镇化道路？我们认为是努力追求健康的有质量的城镇化道路，即新型城镇化道路。那么，新型城镇化道路究竟“新”在哪里？

推动以人为本

我们强调的新型城镇化，是以人为核心的城镇化。城镇化是农业劳动力向非农产业转移、农村人口向城镇迁移的发展过程，还是城市先进的生产方式和文明的生活方式向农村普及的过程。城镇化的实质是农民生产方式的现代化和生活方式的文明化，是让农民进城共享现代化发展成果的过程。所以城镇化的核心是以人为本，一切都应该是为了城乡居民工作更好、生活更好。城镇化需要建设更多发达繁荣的城市，但城镇化不是“房地产化”、“造城运动”，必须以人为核心。

我们过去的城镇化由于对人重视不够，造成了土地城镇化与人口城镇化的分离。根据国家发展和改革委员会专家估计，本世纪以来国内城市的建成区面积扩张了50%，而城镇人口只增加了26%，也就是说，我国土地城镇化的速度比人口城镇化的速度快了近一倍。城市发展越来越大，进城人员越来越多，但真正享受城镇发展成果的人却增加不多。从常住人口看，到2012年，我国城镇化率已达到52.6%，但从户籍人口看，城镇化率只有35%，多达2.5亿的进城务工人员并没有享受到城镇居民应有的待遇。数亿人生产方式已经非农化，生活方式已逐渐城市化，但身份依然是农业的，长期处在非农非城、半农半城的状态，游离于乡村和城镇之间。新型城镇化要从根本上改变以往发展见物不见人的弊端，要围绕为人服务而展开，要牢固树立以人为本的思想。这里的“人”，不仅仅指进城务工人员，也包括还在农村生活和过去在城里工作生活的人。首先，降低城镇准入门槛，促进进城务工人员尽快融入城市成为市民，要真正解决进城务工人员的身份和待遇问题，使他们在城市真正站住脚，长期稳定下去，变为城镇居民。其次，要通过城镇化减少农民，为留在农村的农民致富创造条件，同时用城镇化发展的成果反哺农村，改善农民生活。第三，协调好新进城人员和城镇原居民的利益，不能为了新进人员的利益损害原居民的利益，要通过发展达到共赢。

注重包容发展

更加注重包容发展就是要使城镇化发展带来的利益和好处，惠及所有人群，特别是弱势群体。这就需要逐渐打破城乡二元体制和城镇内部因体制造成的机会、权利等不平等状况。为城乡和城镇居民提供均等的机会和平等的权利，改变城乡、城镇人员身份、待遇、权利等方面的差异。

首先，要统筹城乡发展。原有的城镇化模式重城镇发展，轻农村，甚至不惜牺牲农村、农民利益发展城市，导致发达的城市与凋敝的乡村并存。新型城镇化不以牺牲农村、农民利益为代价，要统筹城乡发展，破除城乡二元制度，推进城乡一体化，形成以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型城乡关系。其次，要破除目前户籍与福利合一的社会管理制度，逐渐实现城市财政支出和公共产品提供对所有居民无差别、全覆盖。要逐渐使进城务工人员与城镇居民在子女教育、社会保障、住房、养老、社会管理等方面享有均等的待遇和权利，使二代农民工能够更快更好地融入城镇。第三，要逐步提高城镇的承载能力，为进城务工人员提供更多的机会和更好的环境。要积极完善城镇的功能，改善人居环境、基础设施和公共服务，着力提高宜居生活水平。要激发中小城市和小城镇的活力，注重产业发展，增加就业。同时，提高城市管理水平，解决好交通拥堵、住房紧张、环境恶化等“城市病”，不断提高城市容纳和承载能力，使更多的人享受到城镇化发展的成果。

四化统筹推动

新型城镇化要坚持走新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化“四化”协调互动，同步推动的道路。推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。

从国际经验和我国实际情况看，农业现代化是城镇化发展的基础，城镇化是实现农业现代化的前提，并带动农业现代化的发展。农业现代化是基础。推进城镇化，要靠夯实“三农”基础来支撑。农业现代化发展滞后于城镇化，不仅影响农村经济社会的持续发展，还会削弱城镇化进一步发展的基础。农业现代化要把保障国家粮食安全作为首要目标。工业化是城镇化的发动机，城镇化是工业化的促进器，城镇化必须有产业和市场支撑。在某种意义上讲，城镇化和工业化是一个硬币的两个面，工业化是龙头，它们是一个相伴而行、相互促进的统一发展过程，具有很强的同步性，城镇化率和工业化率一般呈正相关关系。城镇化发展要处理好与工业化的关系，如果工业化超前，城镇化滞后，就会使得工业发展缺乏市场和条件，从而拖工业化的后腿，无法实现发达的工业化。如果工业化滞后，城镇化超前，则会形成“过度城镇化”，带来严重的“城市病”。城镇化是信息化的主要载体，信息化是城镇化的提升机。城镇化对信息化具有推动作用，而信息化对城镇化具有带动作用。城镇化能够为信息化的发展提供广阔的发展空间，为信息产业提供需求，使信息化在城镇里发挥作用。信息化能够提升和整合城镇功能，使城镇功能和产业结构进一步优化，带动城镇化向更高级的城镇化迈进。

融入生态文明

新型城镇化是将生态文明融入全过程，实现人口、经济、资源和环境相协调，建设生态文明的美丽中国，实现中华民族永续发展的城镇化。这里有三层意思：一是在城镇化发展方式上，要融入生态文明的理念；二是在城镇化的建设过程中，始终遵循生态文明建设的要求，符合生态文明的指标要求；三是融入生态文明的新型城镇化发展是一种人与自然相和谐的发展，是一种可持续的发展。

首先，无论是在城镇化建设的总体规划中，还是在城镇化的大中小城市（镇）、产业、能源结构等布局中都要植入生态文明的理念，从顶层设计开始就要考虑人与自然、人与社会、人与人之间的和谐发展。其次，在城镇化建设的过程中，要把生态文明指标融入其中。要适应绿色化、低碳经济、循环经济、资源节约、环境友好、可持续发展的要求，必须做到集约、智能、绿色、低碳，把城市建设成为环境优美宜人、公共服务健全、文化氛围浓厚、社会和谐稳定、生活方便舒适的“宜居城市”。第三，新型城镇化发展的目的是建设生态文明的城镇，建设美丽中国。要从根本上改变目前许多城市面临的土地、空间、能源、水资源、环境严重透支难以为继的境况，改变目前严重污染的状况，既要金山银山，又要青山绿山。做到能够满足当代人的需要，又不影响后世子孙的需要。

规划主体功能

新型城镇化要改变以往城市无序发展的局面，要在主体功能区规划的指导下，在全国范围内重新进行城镇布局，形成全国城镇新格局。中国虽然地域广阔，但各地区自然环境和资源条件差别很大，有些地区适宜人类居住，发展的基础比较好，适合城镇发展。有些地区自然环境差，水土资源承载能力弱，不适合城镇发展。从现在的布局来看，部分地区的开发力度比较高，生产、生活用地的失衡严重影响到人们的生活质量。另外，城镇工业用地比例偏高，工业用地比例达到了26%，有的城市甚至超过50%。而且，这个趋势还在延续。因此，要进行统一规划布局。

主体功能区指基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等，将特定区域确定为特定主体功能定位类型的一种空间单元。根据全国整体发展规划及各地具体情况，我国国土空间按开发方式分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域。以主体功能区规划为指导进行城市重新布局有利于合理调整优化城市群格局，促进人口分布、经济布局与资源环境相协调。要在空间布局上以城市群为主体形态，大、中、小城市与小城镇协调发展。一是在空间布局上以城市群为主体形态，突出城市群的辐射带动作用；二是大、中、小城市与小城镇协调发展，注重发展的因地制宜。三是城市承载能力增强，突出的是城市的综合能力建设。

凸显软件建设

城镇化不仅是一个城市建设开发的过程，而是一个复杂的系统工程，会带来经济和社会深刻的变化。以往我们推进城镇化重点放在城市建设上，通过摊大饼，修马路、盖高楼，大搞城市建设，见物不见人，积累了许多问题。新型城镇化以人为核心，要解决人的问题，今后推进的重点和中心将会逐渐从基础设施建设转移到制度、体制等软件建设和改革上。

推进新型城镇化，必须更加重视“改革的推动力”。释放城镇化所蕴含的巨大内需潜力，为中国经济社会发展给予持久的动力，需要加快消除制约城镇化健康发展的体制机制障碍。需要加强制度的顶层设计，统筹谋划和大力推进户籍制度、土地制度、社会保障、财税金融、行政区划等方面的改革。逐步剥离附加在户籍上的福利待遇，健全户籍制度和居住证制度有效衔接的人口管理制度。探索实行城镇建设用地增加规模，与农业专业人口落户数量相挂钩的政策。建立可持续的城市公共财政体系和投融资机制为实现城镇基本公共服务、常住人口全覆盖和城市基础设施建设提供资金保障。要通过财税金融体制改革，形成有利于城镇化健康发展的激励机制。随着区域经济的发展一定要冲破行政区划的壁垒，有些地方可以进行互相调整。