智慧城市建设需要金融创新

文｜钮建国

完整、有效的智慧城市投融资体系不仅需要公共财政资金的投入，还需以合理的公共财政投入、国开行等政策性金融资金为引导，积极吸纳市场化资本、特别是民间资本的参与。从市场化资本的角度来讲，只有让各方投资和参与的机构均获收益，智慧城市建设的产业化才能真正迈开步伐。

智慧城市是中国新型城镇化发展的高级阶段，“智慧城市”不仅仅是“智能城市”，它不能通过解决某一领域的技术性问题一蹴而就，一个成熟的智慧城市是一个具有自我适应、自我协调、自我发展功能的生态系统。

智慧城市建设不能仅靠政府打“独拳”

2012年11月住房和城乡建设部启动了国家智慧城市试点工作，截至目前，共计批复202个中国智慧城市试点，涵盖除青海省之外的省、市、自治区。智慧城市的建设行业涉及面非常广泛，从城市绿色交通到城市排水、污水处理、从安全供水到防灾应急、从可再生能源到建筑节能改造、从城市空气污染系统治理到绿色城镇和宜居村庄建设、从城市保障体系到公共信息平台，涉及行业超过50个。根据中国城市科学研究会数字城市工程研究中心预测，智慧城市两批试点单位总投资将达到15597亿元，其中财政投入3076亿元、银行贷款2682亿元、自筹资金5708亿元、其他资金4131亿元。另据国家开发银行预计，未来3年我国城镇化投融资资金需求量将达25万亿元，资金需求巨大。

分析智慧城市建设涉及的项目性质，即使项目的位置、内容、行业、标准各异，我们仍然可以发现很多共同点：投资大、运营成本高、运营政府定价、公益性强、大多数项目无法通过经营收入回收全部投资并盈利。在中国城镇化进程中，涉及国计民生的基础设施建设类项目，通常由政府主导实施，资金也大多来源于政府，包括地方政府的收入和负债。但是这

种融资模式已难以为继。一方面是因为智慧城市建设的资金需求总量巨大、过程持久，另一方面则是因为最近两年国家财政收入增速较前几年放缓，未来财政收入目标也不容乐观。随着地方政府投融资平台和融资数量的飞速发展，负债规模急剧膨胀，2012年底全国地方政府债务总额约为9.46万亿。甚至审计署透露部分省会城市本级政府负有偿还责任的债务率已经超过100%。当前智慧城市建设亟需投融资模式创新，除了政府税收和负债，我们必须另觅他途谋求资金。南加州政府联合会SCAG是美国最大的大都会统筹规划机构，是美国最大的政府联合机构，主要致力于解决区域性问题、促进区域协调、推动区域一体化发展。SCAG为南加州制定了区域交通规划和可持续社区战略，战略的实现将会有效地促进环境公平正义，战略的最低资金需求达4.49亿美元，但资金缺口达1.25～1.55 亿美元。主要的资金来源除地方政府税收外，还包括联邦及州交通改善计划资金、州际交通建设资助资金。为弥补资金缺口，政府除了利用地方及州的债券收益，还积极引进私募股权投资，为区域交通规划和可持续社区战略提供了有效、可持续的资金保障。

“市场化”和“多元化”并行

摆脱资金困局智慧城市的建设是一个长期的过程，短期资金充裕、长期资金严重短缺是城镇化进程中我们一直面对的困局，摆脱这一困局，我们需要走“市场化”和“多元化”道路。市场化不仅指资金筹措方式的市场化、项目运营的市场化，还指收益分配的市场化和准入竞争的市场化。而多元化则包括投融资平台的多元化、投融资主体的多元化、投融资渠道的多元化和投融资产品的多元化。在这个过程中，政府退而不隐，从“主导者”变身为“引导者”，以做好顶层设计、构建社会化融资方案、搭建多元化平台、建立引导基金的方式，吸引广泛的社会参与，引导形成多层次资本市场、债券市场，引导短期资金成为长期资本，然后在智慧城市投资建设过程中发挥监督职责。其中，政府投资主要为建立政府差额补偿、特许经营、投资补助、购买服务等，主要目的为吸引社会资本、行业龙头企业参与建设与运营，使社会资本获得应有的市场化回报。目前已成立的国家智慧城市产业技术创新战略联盟和正在筹备的智慧城市投资基金，正是这一模式的产物，产业联盟形成的巨大“产业池”和投资基金的“资金池”为社会资本投资智慧城市建设项目提供了项目平台、融资平台与服务平台，实现资本与产业的有效对接、互相壮大。

广东省佛山市顺德区乐从镇的智慧城市建设正是沿着政府顶层设计、发挥引导作用，并积极鼓励社会参与，通过市场化运作为智慧城市建设与发展补给动力与资源。乐从镇政府在做顶层设计时，以智慧产业体系的构建作为出发点，首先找出自身产业特点，突出自主创新能力和国际竞争力强的现代产业体系，确定了发展电子商务、产城共融的产业发展新思路，力推以物联网技术应用为切入点的“智慧城镇”建设，并最终确定了建立国内首个以产业化应用为目标的物联网基地，与智慧城市发展战略紧密结合，同时完全应用并发挥了多年积累下来的产业优势。乐从镇将智慧城市建设和运营分割为数个小的平台建设，以保障正常运营所需要的标准体系建设、安全体系建设、运维体系建设与运营体系建设。运营方面，乐从政府采用了由政府主导、由专业运营商进行运营的模式，提出坚持“政府指导、企业主办、政企联动”的运营及发展模式。智慧乐从的建设先期投入较大，且物联网产业企业发展初期规模较小，抗风险能力较弱，在发展过程中需要相应的金融机构，包括投资机构、信贷机构予以扶持。乐从镇在制定资金保障政策的过程中，一方面为建立良好的投融资平台制定针对于机构的政策；另一方面根据产业定位，制定针对重点扶持的产业政策。大力引进风险投资公司，鼓励风险投资公司设立软件风险种子资金，努力吸引国内外各创业基金、投资公司、上市公司等风险投资机构，共同投资乐从物联网产业。在乐从镇长的智慧城市建设中，政府加强智慧城市建设扶持政策引导、制定科学的智慧城市建设发展规划，加强市场环境监管服务，立足自身优势，积极创新，建立和维护了当地智慧城市建设形成及发展的秩序。

监管问责制度、评价考核体系护航智慧投融资在智慧城市建设投融资过程中，监管和问责制度、评估、预算和绩效考核机制是保证智慧城市投资有计划、融资有目标、资金运用透明合规、项目效益有效评估、责任方考核问责的前提。在这方面，澳大利亚政府的监控与评估系统有一定的借鉴意义。澳大利亚政府整体性监控与评估系统主要通过职责评估计划来完成的正式评估计划，它要列出打算评估的政府项目以及在每一项评估中要涉及的问题。这些评估往往由一线部委自己完成，通常财政部也有少许的参与。每一个项目每3至5 年要接受一次评估。此外，还要求所有完成的评估结果都必须公布，只有那些涉及国家机密或产业关系敏感性的内容可以例外。此后，对各部委的项目目标和绩效报告进行审查。这些审查以一个可滚动的三年覆盖期为基础，由各部委与财政部联合进行。财政部的预算部门也尽可能地参与各项评估。这一系统将快速评估、正式政策审查、精确效应评估以及由国家审计署进行的绩效审计纳入一个系统，可以对项目的效率和效益提供必要、深度、且可靠的信息。在我国智慧城市建设中，由政府引导、市场参与的建设项目，其投资预算、融资规划、成本收益的公示与效益评估都需要根据投融资模式的变革与创新而渐进。澳大利亚的评估体系不失为一个可借鉴的模板。

创新开拓智慧城市投融资机制

智慧城市建设是承继基础上的开拓。智慧城市建设的投融资体系也需要在承继以往体制的前提下，积极创新，形成可持续发展的良性循环，以满足巨大的资金需求。党的十八届三中全会上通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，建立透明规范的城市建设投融资机制，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营，研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构。国务院总理李克强在今年的政府工作报告中提出，将围绕服务实体经济推进金融改革，加强多层次资本市场体系建设，大力发展普惠金融，让所有市场主体都能分享金融服务的雨露甘霖。针对2015年工作总体部署，李克强总理指出，今年中央预算内投资增加到4776亿元，但政府不唱“独角戏”，要更大激发民间投资活力，引导社会资本投向更多领域。总理还在政府工作报告中，对“创新”作了阐述。因此，智慧城市建设投融资体系也需要创新思路，开拓进取，完整、有效的智慧城市投融资体系不仅需要公共财政资金的投入，还需以合理的公共财政投入、国开行等政策性金融资金为引导，积极吸纳市场化资本、特别是民间资本的参与。从市场化资本的角度来讲，只有让各方投资和参与的机构均获收益，智慧城市建设的产业化才能真正迈开步伐。