从“家庭联产承包责任制”改革的局限性看农村集体产权制度改革的必然性

陈永刚 孙冰

[内容提要]上世纪70年代末的农村“家庭联产承包责任制”改革，对农业增产增收，对解决全国人民的温饱问题，对整个中国经济改革的启动，都发挥了不可或缺的重要作用。但“家庭联产承包责任制”改革也存在一定的历史局限性。撇开“家庭联产承包责任制”改革这一局限性，很难深刻理解当今农村集体产权制度改革的必然性。“家庭联产承包责任制”改革的局限性是当今农村集体产权制度改革的历史动因；而农村集体产权制度改革则是对“家庭联产承包责任制”改革局限性的弥补。

[关 键 词]家庭联产承包责任制；改革；农村集体；产权；必然性

发轫于上世纪70年代末的农村“家庭联产承包责任制”改革，对解决我国人民的温饱问题和整个中国经济改革的启动，都发挥了不可或缺的重要作用。因此，这次改革的历史作用是不容置疑的。但是，这一改革所具有的历史局限性也是不容忽略的。否则，我们便很难认识此后发生的农村集体产权制度改革的必然性。所以本文拟在这方面做一尝试。

一、“家庭联产承包责任制”改革的局限性是农村集体产权制度改革的历史动因

改革开放前，中国农村实行的是人民公社制度。农村人民公社是20世纪50年代中期“左”倾路线的产物。人民公社既是农、林、牧副、渔五业并举，一大二公的集体经济单位，又是工、农、商、学、兵五位一体，政社合一的农村基层政权组织。人民公社制度是与计划经济相适应的经济管理体制。它既具有权力向上集中、行政手段管理为主的特点，还具有分配上平均主义严重、吃“大锅饭”的弊端。其结果导致农业发展停滞、在低水平徘徊。直到改革开放前，尚不能解决人民的温饱问题。于是，在党的十一届三中全会解放思想精神的推动下，部分贫困地区率先进行了以“家庭联产承包责任制”为主要内容的悄然改革。上世纪70年代末的“家庭联产承包责任制”改革主要是实行“双包到户”的变革（即“包产到户”与“包干到户”）。应该说，农业家庭经营古已有之，谈不上制度创新，其之所以在我国农村改革中具有制度创新意义，关键在于“家庭承包责任制”的实施与普及，尤其从“包产到户”到“包干到户”的转变，直接导致人民公社体制的解体，形成了“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”，实现了农村基本经营制度的变革，进而使农村经济逐步走向市场经济体制，为农村生产力的发展铺垫了新的制度基础。

所谓包产到户，即将集体的土地承包到户，以农户承包的土地来确定农产品的年产量；农户将农产品如数上缴给集体经济组织，达到承包时约定的数量，就能从集体组织分配到约定的报酬；产量超过承包时的约定，承包户可从超额部分中获得一定比例的分成；产量未达到承包时的约定，集体组织将酌减分配给农户的报酬。显然，包产到户没有改变集体组织仍然作为统一经营、统一分配的经营主体地位，但它比原来的统一劳动、评工计分更能体现按劳付酬原则。倘若“包产到户”不能转变为“包干到户”，那么很难想象中国农村改革会彻底打破旧体制的桎梏。幸运的是，“包干到户”很快便取代“包产到户”成为“家庭联产承包责任制”的主要形式。“包干到户”的内涵，按农民话讲，土地承包到户，生产的农产品实行“缴够国家的、留足集体的、剩下都是自己的”。在包干到户中，集体组织不再承担统一经营、统一分配的职能，它只是从农户那里按承包土地收取“提留款”，并以此作为集体组织内部进行管理和服务的费用。于是，农户真正成为整个农业生产过程中的自主经营、自负盈亏的经营主体。“由于农户从‘包干到户中获得了在承包的集体土地上积累自有资产的权利，于是农村的改革也就从最初定义的集体经济组织内部的经营管理体制改革，拓展到了同时具有农村财产关系变革的意义。”[1]因此，“包干到户”事实上在发育以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度和社会主义市场经济体制过程中起到了无可替代的作用。

然而囿于事物发展规律以及当时人们的理论水平和认识能力，“家庭承包责任制”改革依然带有一定的历史局限性。这个局限性集中表现在改革没有触及集体产权制度，更没有解决传统集体产权制度的“痼疾”，没有建立起“归属清晰、责权明确、保护严格、流转顺畅”与社会主义经济发展相适应的中国特色的农村集体经济组织产权制度。“家庭承包责任制”改革的直接动因是要解决人民公社制度所形成的“养懒汉”机制和群众参加集体劳动积极性不高的问题。所以，用农户家庭为单位的分散经营取代以生产队为单位的集中统一经营，以农户家庭为分配主体取代生产队集体的分配主体地位，便成为改革的基本内容。由此确立了以家庭经营为基础、统分结合的双层经营体制，这是“家庭联产承包责任制”改革的最大成果。但是，此次改革仅仅局限于解决集体经济内部的经营体制问题，并没有触及更深层的集体产权制度激励缺失问题。其结果只能是，改革恢复了农户作为最基本经营单元的地位，并从劳酬挂钩的角度初步解决了分配上平均主义“大锅饭”问题，较好地调动了农民生产经营的积极性，确保了农业丰收，但并没有解决“共同共有”集体产权制度所存在的产权关系模糊、集体所有制下单个集体成员处于无权利状态等问题。

马克思主义政治经济学认为，所有制是生产关系的基础和核心，决定着生产关系的性质。所以，考察一定社会的生产关系应该重视生产资料所有制的建立与完善。然而，“任何生产资料所有制都不是抽象的概念和法律宣言，所有制性质的确定也不等于一种所有制的建成和完善，它必须通过对生产资料的各项权利的划分和界定，落实到具体的物质利益关系上去。生产资料所有制的性质决定产权关系的性质和格局，不同所有制经济存在不同类型的产权主体，不同类型的产权主体通过产权作用机制，形成了现实经济中错综复杂的产权关系。”[2]因而在产权经济学看来，产权问题尤为重要，“产权是所有制的核心和主要内容”，它是包括所有权和由所有权衍生出来的财产占有权、使用权、收益权、处分权在内的一组权利束，“这些派生权利体现了特定类型产权主体的利益诉求，构成了产权内部的权能关系。在产权内部的各项权能中，所有权是起决定和支配作用的方面。”[3]因而产权关系状况如何，直接关系到制度激励作用的大小与发挥如何。1991年诺贝尔经济学奖获得者罗纳德·科斯认为，只要把产权界定清晰，就可以利用市场机制进行产权交换并有效地解决经济的外在性问题，如果交易成本大于零，则不同的产权配置会带来不同的经济效益。按照产权经济学，只有界定清晰的产权才是最有效率的产权。然而，传统集体经济产权确实存在产权主体缺位、产权关系不明、责任不明、保护不严格等弊端。遗憾的是，“家庭承包责任制”改革并没有深刻触及传统集体经济产权制度。这表现在：其一，“家庭承包责任制”改革没有改变集体经济组织财产由集体经济组织成员“共同共有”的产权关系，没有涉及集体财产的归属与分割问题。农民个人作为集体经济组织的成员，其产权主体如何体现？或者说，集体经济组织如何实现产权主体人格化？如何将模糊的集体产权明晰到每个农民头上？这些至关重要的产权问题均没有被“家庭承包责任制”改革所涉及，所以，“家庭承包责任制”改革仅仅解决了集体经济组织内部的经营管理体制问题，并没有触及深层次的产权问题。现有农村集体经济组织成员对集体资产的产权既不能量化，也不能分割，实际上仅仅是一种成员权。这样的产权关系不明晰，产权主体缺位，且保护乏力。其二，通过“家庭承包责任制”改革，农民并没有获得对集体经济组织资产的实际支配权和收益权。如上所述，改革后的农村集体经济依然实行“共同共有”的产权制度，产权主体虚置，责任不明、保护乏力的问题依然严重。集体经济组织的财产实际被基层政权机构或者村自治组织管理者所控制，作为集体经济组织成员的单个农民，却丧失了对集体资产管理、处分、收益的发言权。

二、农村集体产权制度改革是对“家庭联产承包责任制”改革局限性的弥补

改革没有触及传统集体经济组织产权制度，是“家庭联产承包责任制”改革最为突出的局限性。而“现代产权制度是与社会化大生产和现代市场经济相适应的一项社会制度，其主要功能在于降低交易费用，提高资源配置效率。”[4]所以，党的十六届三中全会作出的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题决定》，明确提出了“建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度”的任务与要求。2010年，中央首次提出“鼓励有条件的地方开展农村集体产权制度改革试点”。2013年中央提出明确要求，“改革农村集体产权制度。鼓励具备条件的地方推进农村集体产权股份合作制改革。探索集体经济组织成员资格界定的具体办法。”党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“完善产权保护制度”，“赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”，“建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行”，“推进城乡要素平等交换”，这是对农村集体产权制度改革的新要求和新部署。可见，鼓励、支持农村集体产权制度改革，是党中央的一贯立场与态度。由于这个缘故，早在20世纪80年代后期，经济发达的珠江三角洲、长江三角洲和大中城市城乡结合部，一些农村集体经济组织便相继在产权制度改革方面进行了积极探索和实践。进入本世纪后，越来越多的省市地区加入了农村集体产权制度改革行列，北京、广东、上海、江苏、浙江均是农村集体产权制度改革起步较早、发展较快的省市，据农业部2013年度报表统计资料，2012年，北京、广东、上海、江苏、浙江5省（市）完成改制的村占全国完成改制村数的80%左右。

农村集体产权制度改革之所以会形成不可阻挡之势，根本原因在于经过“家庭联产承包责任制”改革后的集体经济组织产权制度依然存在产权权能残缺、产权主体“模糊”等弊端。按照产权理论，界定模糊的产权必定会损害经济效率。而明晰的产权应该包括三层含义：一是财产划分明确，每份财产有明确指向的所有者，财产所有权具有排他性；二是财产所有者可获得财产增殖和剩余收益；三是财产所有者拥有控制和决定财产的权利，可以决定财产的使用方向和用途。“简言之，明晰的产权包括所有权、控制权和剩余收益的索取权”。[5]依此观察我国农村集体经济组织产权制度就会发现，农村集体经济组织产权制度总体是模糊的，这表现在，“‘集体所有概念模糊，集体成员资格认定模糊，集体成员对集体资产的权利是否均等模糊”等等。[6]因此，力求集体经济组织产权明晰化，塑造适应社会主义市场经济发展要求的“归属清晰、责权明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度，是我国农村亟待完成的改革目标。

当今农村集体经济组织产权制度改革，就其内涵而言，是集体经济组织在坚持农民集体所有的前提下，按照股份制的原则，将集体资产折股量化到人，由农民共同共有转变为农民按份共有的产权制度改革，由“共同共有”走向“按份共有”是农村集体经济组织产权制度改革的实质。从各地实践来看，改制的主要做法是将农村集体经济组织的经营性实物资产和货币资产，经过清产核资和评估后，按照一定原则和标准，将其折成股份量化给本集体经济组织成员，同时提取一定比例的公益金和公积金（集体股），用于村委会或社区公共管理和村民公共福利事业支出，并实行按劳分配与按股分红相结合的分配制度。经过改革，农村集体经济组织的产权制度发生了根本改变。

（一）集体资产归属清晰。传统集体产权制度下，集体资产归“集体全体成员”共有，似乎资产归属是清晰的，但事实上是“模糊的”。因为“一是集体组织成员没有明确界定，二是集体组织成员不清楚集体资产及其增值的数额，三是集体组织成员不能直接参与对集体资产及其运营的监督和约束，造成集体资产产权虚置，无法体现集体组织成员的所有权身份和地位，而只能接受村两委的分配安排”。[7]在清产核资的基础上进行成员界定、股权配置，将集体净资产折股量化到每位集体经济组织成员，是此次改革的普遍做法，通过改革，原来“共同共有”的集体产权制度走向“按份共有”；原来集体经济组织成员的“村民”变成了股份制集体经济组织的“股民”。每个股民依据所持集体股份对集体资产享有所有者权益。

（二）集体经济组织成员掌握了集体资产的控制权。鉴于各地区经济发展情况千差万别，所以，对于改制后集体组织形式选择，国家没有做出统一规定，而是由各地根据社区集体经济组织的不同发展条件，确定产权制度改革后社区集体经济组织目标。就各地改革实践来看，绝大多数地区都选择股份经济合作社作为转制后的组织形式，也有改革后定位为公司的。无论采取哪种形式，改制村（居）都普遍建立了“三会四权”（股东会、董事会、监事会，法人财产权、出资者所有权、出资者监督权、法人代理权）制衡机制，这使得农民群众成为集体经济组织的投资主体、决策主体和受益主体。

（三）集体经济组织成员获得了集体资产收益权。改制后的村（居）普遍建立起按股份（份额）分红的制度，保障了集体经济组织成员的受益权。以上海市为例，2013年，全市237家村级改制集体经济组织中有89家进行了收益分红，比上年增加了28家；年分红总额5.38亿元，比上年增加了1.12亿元；人均分红3 042元。[8]

参考文献

[1]吴敬琏等.中国经济50人看三十年——回顾与分析[M].北京：中国经济出版社，2008

[2][3]黄 韬.和谐产权关系与农村集体产权制度分析[J].经济社会体制比较（双月刊）.2007（2）

[4]张莉莉.农村集体产权制度改革与农村集体经济组织成员界定问题探析[J].新农民（上半月）.2012（12）

[5]马永伟.农村集体资产产权制度改革：温州的实践[J].福建论坛·人文社会科学版.2013（6）

[6][8]方志权.农村集体经济组织产权制度改革若干问题[J].中国农村经济.2014（7）

[7]倪冰莉.广东农村集体经济股份制改革研究[J].河南科技学院学报.2014（3）

基金项目：2014年山东大学（威海）“大学共建”软科学专项“农村集体产权制度改革研究——以威海高区田和街道为例”，项目批准号：1120413421402。

责任编辑/李永生