旧城更新中的社区整治规划实践——以重庆市渝中区为例

曹春霞，辜元（重庆市规划设计研究院，重庆　401147）

旧城更新中的社区整治规划实践——以重庆市渝中区为例

曹春霞，辜元
（重庆市规划设计研究院，重庆401147）

城市社区是构成整个城市及其管理的基础单元，对于展现城市文脉与特色具有不可替代的作用。反思大拆大建的粗放模式造成的城市邻里冷漠、社区环境不协调、社区管理不到位等突出问题，城市社区整治与社区规划正逐步成为解决社区建设的关键手段。论文以重庆市渝中区社区整治实践为例，从整治管理机制、社区规划编制方法与内容、居民公众参与、整治资金来源渠道方面总结了经验与启示。

社区整治规划；整治管理机制；社区规划编制方法；公众参与

doi：10.3969/j.issn.1671-9107.2015.10.017

1　城市社区整治规划的目的与内涵

1.1目的：适应城市规划发展的新常态，由增量扩张转向存量优化

城市社区是构成整个城市及其管理的基础单元，对于展现城市文脉与特色具有不可替代的作用，传统老城区的社区更是一个城市一个时代的印记。经过30多年的改革开放和经济快速发展，我国已进入快速城市化的发展时期，城市老城区的社区开始出现人口老龄化、人口高密度、居住分异明显、社区环境不协调、社区管理不到位等问题，而我国现行的社区规划方面的相关规划标准多是基于新城开发建设的角度出发，对于历史形成的老城区以及老旧社区都缺乏明确的指导意见。

在城市规模快速拓展的旧常态下，旧城更新往往采取的是大拆大建的粗放模式，而这一弊端也直接导致了社区环境不协调、社区管理不到位、发展不可持续的问题。在当前城市发展由增量扩张转向存量优化的新常态背景下，需要从生态文明建设的角度，更多的思考人的城镇化和可持续发展问题，“要融入现代元素，更要保护和弘扬传统优秀文化，延续城市历史文脉；要融入让群众生活更舒适的理念，”尊重城市发展规律和延续城市特色，记住“城市的乡愁”。

基于此，在旧城更新改造中，有必要从城市社区整治的视角出发，从空间治理与制度建设层面赋予新的元素，激活城市社区的活力。发挥规划在社区建设中的龙头作用，通过科学、合理编制社区整治规划，优化城市社区布局，健全社区基础设施建设和公共服务设施建设，完善社区服务功能，推进社区管理机制建设，是新时期旧城更新中的一项重要内容。

1.2内涵：社区就是小社会，包含着复杂的多元文化背景和多方利益诉求

城市社区是一定人群的集合体所构成的特定单元，一般分为传统社区和新社区两种形式。传统的城市社区一般是过去单位制下的衍生品，如机关大院、单位集资房等等；而新社区则是住房改革以来商品住宅市场导向下的新事物，包括新建的商品房小区、城中村改造形成的小区的等。无论是传统社区还是新社区，社区居民的构成体系和涉及的利益方越来越复杂，为了满足社区成员的多种需求及不同利益主体的诉求，要求社区具备政治、经济、文化、教育、服务等多方面功能。

基于此，社区规划整治一般应包含两个层面的意思：一是物质层面的环境改造，这是目前国内大多数社区尤其是老旧社区已经开展或正在开展的一项工作；二是非物质层面的社区管理制度创新，这里面主要涉及到社区改造的配套管理政策、社区公众参与机制、后续维护机制（物业管理制度）等方面。

从规划角度来说，社区规划整治工作需制定社区发展的总目标和制定社区服务、社区保障、社区组织、社区民主、社区环境、社区文明和社区管理等各个方面的具体的行动计划，并根据确定的目标、计划在社区中进行一系列的社区工作。其实质是一种社会规划管理行动，除了具有重要的物质基础之外，其真正重点在于：一是综合考虑经济和社会效益，制定整体协调的社区发展规划和社区建设的软要素管理手段；二是立足具体社区发展现状，广泛听取居民建议，明确社区发展的实际需要和诉求，建立起广泛的公众参与机制。

2　重庆市渝中区社区整治规划的实践与探索

2.1背景：千年老城、都市核心，承载着传承文化记忆与展示新形象的重任

重庆市渝中区位于长江、嘉陵江两江交汇处，是重庆的母城，重庆开埠始于此，承载着3000年江州府、800年重庆城、100年解放碑的文化积淀，一座座建筑都承载着城市的记忆、一条条街道都见证着历史的变迁，同时渝中区也是最能体现重庆山地特征的区域，依据地形的高低起伏，呈现丰富的层次感，余秋雨曾经评价“这是一座站立的城市”。在重庆构建国家中心城市，打造国际大都市区的过程中，渝中区作为典型的老城区，面临着诸多挑战与选择。为了留住城市印记、展现老街旧貌，渝中区在2009-2013年间，开展了全面的社区整治规划工作。回顾这几年的成绩与问题，或能为我国旧城更新的社区整治工作提供些许借鉴。

图1　渝中区卫星影像图（2 0 1 3）

图2　渝中区夜景鸟瞰图（2 0 1 3）

2.2过程：耗时4年、历经4个阶段，政府主导、多方参与、共同推动

2009年，重庆市发布了《关于开展主城区居住区综合整治工作的通知》，同期渝中区启动了主干道建筑立面和居住区综合整治的重要工作。在物质规划层面，2009-2011年间，渝中区共整治27条主干道，14个居住区，36个社区，整治面积达1800万㎡，工程整治量达416万㎡。截至2013年，已完成全部72个社区的整治工作。在非物质规划层面，渝中区启动了社区形象设计、社区文化重塑等系列工作。

社区整治组织管理主体为市国土房管局与市建委，具体实施主体为区国土房管局与区建委。资金由市、区两级财政支付，分摊比例约为7：3。根据具体整治项目的不同，补贴标准和比例有所不同。在组织管理中，市建委负责制定分年度社区整治项目的数量与类型，社区整治项目的方案的审查、批准与竣工验收；市国土房管局负责落实年度社区整治项目的具体内容与项目的下达。市规划局参与各阶段方案审查和施工图审查，并负责办理相关规划手续。

渝中区社区整治工程实施过程划分为4个阶段，第一阶段是组织社区整治项目方案设计与专家评审，第二阶段是组织社区整治项目招牌挂确定施工单位，第三阶段是组织社区整治项目设计方案向社区居民公示征求意见，第四阶段是组织邀请专家提供社区整治工程施工技术指导。

2.3问题：新旧社区混杂，产权利益不明，公共服务职能面临严重挑战

社区规划是微观尺度的规划，所关注的问题具有琐碎化和多样化的特点，为此，本次工作重点以问题为导向，对物质空间、社会环境和政策管理开展大量调研，总结渝中区社区发展中存在的实际问题：

社区类型新老混杂，产权利益复杂。渝中区社区房屋产权目前有几种属性：公房、未进行房改房单位房、房改房后的个人房、1998年后的居住小区房。目前需要整治的老、旧社区往往是建成使用时间在20年以上的，同一社区中既有私房、也有单位房或公房等，产权复杂。

由于产权界定不清晰，涉及到房屋立面整治、社区环境更新等工作难度相当大。如公房、单位房权属的居民，由于他们只具有向房管局或单位缴纳固定租金而获得房屋的居住权，而没有房主的自主使用权，平时房屋建筑的维护都是由房管局或单位负责，因而在整治工作中配合度较差。而私房业主认为他们获有了房屋的自主使用权，因而在实施社区环境更新需要拆除他们的违章搭建时，也困难重重。

由于需要整治的社区大多建成使用时间在20年以上，多为还迁房、单位房、公房，受当时社会环境的影响，社区的公共服务设施配套类型少，甚至基本没有，无法满足当前居民的日常生活需求。渝中区在进行社区整治中也发现了很多社区都面临增加配套公共服务设施的需求，但由于工程之初考虑不足，以及老社区基本没有多余用地，或建筑物产权复杂，难以回购，造成无法添置新的公共服务设施。

2.4措施：全域整治、延续文脉，确保公共空间优先、完善配套服务设施

针对发展中存在的问题，梳理社区居民、相关管理部门利益诉求和意见；联合区级行政主管部门及街道、社区代表展开座谈会，深入探讨和完善社区当前所面临的问题、应对措施和可能需要协调的注意事项。经过多轮商榷，基本达成多方利益的协调，并最终确定了渝中区社区规划整治的主要思路及措施：

一是实现整治范围的全覆盖，对全区72个现有社区按照相应的标准进行了不同程度的改造和修缮；扩大了整治的内容和对象，不仅对主干道临街的“面子工程”进行了治理，也对背街巷的“里子工程”进行了治理，基本实现了表面如一、表里如新。如对外漏的管线进行改造包装，使其与建筑有机融合。

二是延续重庆历史文脉，充分挖掘社区的文化内涵，将抗战文化以及赋有山地特色的都市文化等地域文脉融入到不同的社区综合整治案例之中，将渝中区的老社区努力打造成为重庆的都市旅游区、重庆特色文化的文化展示区以及居民和谐建设区，重点开展了山城步道的示范项目建设，重塑山城新形象。

三是注重城市空间的营造，集中力量拆除一批违法建筑，确保公共空间的公有性，同时增设了一定的社区公共设施（如厕所），增强了公共空间的使用性。关注社区居住空间的场所营造，以及关注居民的认可参与度，通过居住社区的物质环境的改善与社区文化氛围的塑造，注重建筑细节和文化元素的展示，让街巷真正成为居民们重要的生活交往空间，提升社区的认同感与归属感，真正实现社区规划的核心目标。

四是完善服务配套设施，按照有利于社区服务的原则，根据资源服务功能和服务半径的配置要求，分别对街道、社区两个层级的公共服务设施和基础设施进行优化配置和布局。将有关社区公共服务配套设施的政策和规范要求在规划选址意见书和规划公告函中注明，如要求新建或改建住宅小区，开发建设单位应按每100户15㎡的标准无偿提供社区组织工作用房和居民公益性服务设施等。

图3　建筑立面整治前后对比

图4　电线电缆改造前后对比

图5　充分考虑山地地形

图6　深挖社区历史文化

2.5后期：加强后续维护与管理的指导，引导社区可持续健康发展

在规划整治工作结束后，强化社区后续维护与物业管理工作，根据不同的利益主体诉求，按照社区的不同类型进行了分类指导，并制定了相应的措施。

对于老旧住宅区采取三种模式，即引进物业管理、社区自治和居民自治三种：一是对具备条件的老旧住宅区，成立业主委员会，实行居民自治和引进物业服务企业实施专业管理；二是对没有条件实行居民自治和引进专业物业服务企业的老旧住宅区，则由社区居委会组建“物业服务中心”；三是按照“民事、民议、民定”的原则，确定管理模式、服务内容和标准，以及物业服务收费标准。

由于渝中区辖区内居住社区大多为1998年前建成的，社区没有大修基金，也没有物业管理公司，因此大多数社区在整治竣工后通常采取社区自治与居民自治相结合的方式实现社区的日常维护，包括环境的清洁、安全秩序的看管等。由此，渝中区政府制定了由财政补助 （按照社区建筑面积每㎡每月0.3元）、居民自筹（按照每户每月5元）的政策，保障社区每月必需的大修基金，支付相应的清洁、保安费用；同时由社区居委会出面聘用社区的下岗工人、无业人员从事社区清洁、保安的工作，并从补助的大修基金中拿出一部分作为劳动酬劳。

对于较新和新建商住小区，通过加强物业管理覆盖率、规范物业服务市场、提高物业矛盾纠纷调处率、加强业主组织建设、开展物业管理创优和星级评比活动等多种方式加强社区的物业管理工作。

图7　社区居民自治清理社区环境

2.6成效：社区满意度和认同度明显上升、社区居民自豪感不断增加

通过渝中区的社区综合整治工作，取得了四个方面的成效：一是群众的社区认同度和参与度得到了提高，主人翁意识逐步加强；二是居民的财产和利益得到了相应提升，社区的房屋租金和价格都有明显的上涨；三是社区的生活环境得到了改善，原居民的回迁逐步增多，群众对社区环境的珍惜度也明显增强，乱丢垃圾现象明显减少；四是党群关系得到了进一步的提升，居民对政府的信任度大大增加。

3　重庆市渝中区社区整治规划的主要经验

重庆市渝中区的社区整治工作是在以“政府引导、专家领衔、社区自治、群众参与”为宗旨的前提下，而开展的一项卓有成效的民生工程，较好的将自上而下的政策指引与自下而上的民生问题进行了有机结合。总体来说，具有以下三个方面值得借鉴的经验：

3.1引入智库：聆听专家意见，广泛吸收经验

渝中区在社区整治过程中，充分征求专家意见，聘请了不同行业的专家担当顾问。这些顾问参与整治的全过程，在方案编制阶段，积极指导建设单位合理选位，精心设计；在方案审查中，对不按规定配置社区公共服务配套设施或其设计方案不满足规划和实际使用要求的建设项目，采取否决制；在改造实施阶段，加强跟踪服务，指导其顺利实施，专家顾问的意见作为建设项目申请规划竣工验收的重要前置条件。

此外，渝中区还多次就相关规划内容召开社区规划沙龙和专题座谈会，听取各方声音，围绕社区整治的工作背景与工作思路、社区可持续发展、社区社会管理创新、社区整治中的规划创新和规划师的角色等问题展开深入的研讨。保证了本规划的基础不是建立在单向的技术认识上，而是多方价值观的体现。

图8　专家顾问改造现场调研

图9　社区规划沙龙座谈会

图10　社区整治工程座谈会

3.2依靠居民：深入社区实际，调动居民参与积极性

渝中区社区整治工程基本实现了社区原住居民的全过程参与，在规划设计的方案阶段、具体实施的施工阶段、竣工验收阶段以及后续维护阶段都充分征求了社区居民的意见，并将居民的满意度作为社区整治成效的重要衡量标准。

第一阶段，整治方案的公示与征求居民意见。方案公示阶段由街道、居委会、设计单位组成工作组，到基层社区向居民介绍整治方案的内容，按照5天的公示时间向居民收集意见，针对居民的具体意见反复进行讨论、协调与修改。该阶段是实现社区自治、公众参与的最关键的环节。从具体的实践来看，应该社区整治工程选择了数个重要社区进行示范性的方案公示，但该阶段并没有覆盖所有的整治社区，即公众参与还是属于范例化、个案化形式。

第二阶段，整治实施中的居民监督。主要表现在居民对整治施工单位的工作监督、对违章搭建物拆迁的监督；为推动搭建建筑的拆迁，整治公共环境，街道和居委会管理部门会社区听证会，召集相关利益人，分析搭建物拆除的必要性，从政府管理角度说服搭建的户主主动拆除，通过听证会的召开，其他居民也会从提升社区居住环境的角度主动劝说搭建的户主拆除，从而保障整治工程的顺利推进。该阶段体现了政府与居民之间的博弈关系，既有合作也有矛盾；也反映出了居民与居民之间因利益不同也会有矛盾与合作。事实上，从目前实施情况来看，违章搭建基本为行政强拆，仅有极少数居民能够主动拆除。可见，为推动实施阶段的顺利进行，需要制定政府、居民（包括代表不同利益全体的代表）之间的互动机制，减轻政府的行政压力，调动居民的积极性。

第三阶段，整治工程竣工后的居民自治维护。如前文所述，渝中区辖区内居住社区大多建设年份较早，因此大多数社区在整治竣工后通常采取社区自治与居民自治相结合的方式实现社区的日常维护，并由财政补助和居民自筹的方式筹集大修基金，也可以聘用社区的下岗工人、无业人员对社区环境进行维护。通过居民的自筹自护，使居民参与到社区的建设和维护之中。该阶段可以说是整治改造工程中的一大创举，是渝中区政府根据渝中区社区实际情况作出政策应对。大修基金的政策解决了老社区缺乏日常维护资金的困境，为后续的社区环境维护与建筑维护提供了经济保障；而聘用社区的下岗工人、无业人员从事社区清洁、保安工作的措施则体现了政府对底层民众的关注，也有利于居民之间社区认同感的建立。

图11　社区工作者介绍规划

图12　社区居民共同协商

图13　整治实施中居民监督

3.3形成合力：政府部门重视，配套政策及管理到位

为避免政府部门条块分割导致的各自为政，本次整治工作搭建了国土、规划、建委、市政等多部门联动，市、区、街道、社区四级管理共同参与的组织架构。此外，还制定了一系列的规范性政策文件：一是市政府发布的关于开展社区整治工作的政策动员文件：二是市政府及相关部门制定的关于社区整治工作的技术指导文件；三是市级相关部门出台的关于社区整治工作的资金保障措施；四是相关区级政府、部门出台的具体落实上级政府关于开展社区整治工作的各项文件，这些文件包含了政策动员、技术指导及资金保障等不同方面。

图14　社区整治管理框图

4　重庆市渝中区社区整治规划存在的不足

从渝中区社区整治的4年实践来看，社区整治工作依旧侧重于物质层面的建设，例如街道景观整治、房屋立面改造、城市绿化亮化等。渝中区的社区改造规划多是单个社区的工程性规划，缺乏上位规划在总体格局、风貌控制、规划指引和实施机制等方面的系统要求。

目前，重庆市的社区整治工作主要由城乡建委和国土房管部门负责牵头，规划部门在参与方式上主要是对房屋立面整治效果（色彩、风格、高度等）的方案审批、公共服务配套设施的审查，以及提供专家咨询和智力支持，而缺乏深度的规划管理配合工作。造成这一问题主要有两个原因：一是传统的“重工程、轻规划”的基本思路所限；二是城乡规划领域本身工作的缺失，从规划编制体系的角度来看，城市规划分为总体规划、分区规划、控制性详细规划和修建性详细规划，在规划范围方面，总体规划与分区规划都针对特定的行政区域，控制性详细规划的范围包括标准分区（街区）、地块两个层级，修建性详细规划则针对具体的地块（或若干地块），没有相应的规划与社区这一层级相对应；三是传统城市规划对老城区建设的忽视，相关的法规、规划标准偏重于新区建设，老城区社区的有机更新缺乏强有力的法规与标准支撑体系，需要强化规划标准体系来加强对社区规划的指导。

5　重庆市渝中区社区整治规划的若干启示

5.1技术创新：进一步完善社区规划编制方法和内容

为加强社区层面的规划实施性和可操作性，需从规划方法和内容方面进一步充实完善。从技术方法上，要对现行的城市规划标准规范进行完善，重点针对城市中的老、旧社区出台特定的有机更新的规划管理技术规定。如突破 “指标简单量化、条文标定”等一般规划控制模式，发掘具有明显地方特色的建构筑物和具有地方特色的城市空间景观，从建筑容积率、建筑密度、建筑后退间距、建筑消防间距、绿地率等提出特殊控制的技术规定。

从规划内容方法上，除工程性的街道景观整治、房屋立面改造、城市绿化亮化，还需丰富社区公共服务设施、社区文化特色传承、社区资产发展等创新性内容。划定社区更新单元，建立社区规划实施项目库，形成后续社区规划实施不同责任主体的行动指引，制定、落实分年度社区整治项目数量与类型，实施项目工程管理，组织项目审查、批准与竣工验收，使社区规划成为行之有效的可持续的行动模式。

5.2管理维护：吸纳社会力量拓展资金来源渠道

渝中区社区整治工程能够取得良好的效果很大一部分来自于整治资金的充足保障，基本完全来自于市、区两级财政支持。但社区改造需要持续的、庞大的资金系统支撑，完全依赖财政资金力度很难持续开展与推广。因此，扩大资金的来源渠道是非常必要的，也是社区整治工程能否推进的重要环节。建议政府能够设立资金鼓励制度，搭建资金投融资平台，根据政府财政、企业资金、社团资金投入方式、运作方式的不同制定不同的鼓励政策。

5.3监督机制：引入第三方加强整治工作的全过程监督与管理

作为涉及基础民生工程的社区整治，是与居民关系最密切的建设活动，也是实践规划建设活动公众参与、居民自治的最好的平台。从渝中区的实践来看，整治中考虑了社区居民的公众参与，尤其在整治方案的公示与征求意见阶段、整治实施中的居民监督阶段，设定了居民参与的机制。但仅限于居民个人参与，不可避免的会出现不同利益主体为了自身利益而忽视整体利益的情况。为真正实现社区整治利益最大化、整体效果最优的目标，建议实施管理部门委托第三方（NGO组织）作为公众参与环节的监督方，根据整治工程涉及的主要利益主体的特征（通常整治过程中涉及的利益主体有政府方、市场投资方、社区居民甲方、社区居民乙方），在整治方案的公示与征求意见阶段、整治实施中的居民监督阶段，制定公众参与的机制，协调不同利益群体的关系，最终形成可行的途径。

［1］倪晔.城市和谐社区规划管理的构思与研究［D］.同济大学硕士学位论文，2007.

［2］周蜀秦.城市社区规划：让公众参与进来［J］.广西城镇建设，2012，（4）：32-34.

［3］张晓平，邹自力，汤江龙.沟通式规划方法在我国土地利用总体规划中的应用 ［J］.安徽农学通报，2009，15（13）：182-184.

［4］刘卓君.基于倡导性规划理论的武汉市城市规划公众参与［J］.现代园林，2012，（2）：32-36.

［5］王瑛，蒋丕彦，夏天.不能再被忽视的社区规划——深圳市龙岗区五联社区规划试点工作的启示 ［J］.城市规划，2009，（4）：54-56.

［6］胡伟.城市规划与社区规划之辨析［J］.城市规划汇刊，2001，（1）：60-63.

责任编辑：孙苏

住宅产业现代化助推绿色崛起

河北省日前就推进住宅产业现代化出台指导意见，确定了发展目标和措施。“两年内，河北省将培育4个省级住宅产业现代化综合试点城市；到2016年年底，全省住宅产业现代化项目开工面积将达到200万m2，单体预制装配率达到30%以上。”河北省住房城乡建设厅副厅长王舟在河北省住宅产业现代化新闻发布会上介绍说，河北将从8个方面重点推进、大力发展住宅产业现代化，提高住宅品质，助推全省绿色崛起。

（摘自：《中国建设报》）

Community Regulation and Planning in Urban Renew al

City communities，the basic composing elements of theentire city and urban adm inistration，play an irreplaceable role in unveiling urban contextand features.From the harsh problems caused by extensivemode like remote neighbourhood，uncoordinated community environment，community environmental incongruity and communitymanagement loophole，it is regarded that community regulation and planning are the key tools to tackle the problems in community construction.Based on the regulation practice of Yuzhong district in Chongqing，some experience and inspiration are summarized from theaspectsof regulationmechanism，regulation compilingmethods，public involvementand regulation fund source.

community regulation and p lanning；regulationmechanism；community planning compilingmethods；public involvement

TU 984.11+3

A

1671-9107（2015）10-0017-06

2015-09-01

曹春霞（1978-），男，湖北武汉人，研究生，高级工程师，注册城市规划师，主要从事城市规划设计与研究工作。