农家书屋服务“可及性”评价研究*

王　前（华中师范大学政治学研究院 湖北 武汉 430079）

农家书屋服务“可及性”评价研究*

王前（华中师范大学政治学研究院 湖北 武汉 430079）

农家书屋服务“可及性”评价框架包含“可知晓性”、“可获得性”、“可接近性”、“可接受性”和“可适应性”。运用该框架对

H省Y市农家书屋服务“可及性”进行评价可以发现，H省Y市农家书屋存在宣传力度不够、未能实现日常性运作、部分管理员有不规范的借阅押金收取行为、图书报刊配送与需求脱节等问题。因此，农家书屋服务“可及性”的提升应注重以下3个方面：加强对农家书屋政策的宣传力度，完善农家书屋管理员聘用和管理制度，建立农家书屋服务反馈回应机制。

农家书屋服务可及性评价框架

农家书屋工程自2007年在全国全面推行以来，基础设施建设进展迅速，截至2012年8月底，农家书屋已覆盖全国具备条件的行政村，实现了政策所追求的“农家书屋村村有”的建设目标［1］。不可否认，农家书屋基础设施网络的建成，在一定程度上缓解了广大农民群众“买书难、借书难、看书难”的问题，是促进基本公共文化服务均等化和保障农村居民文化权利的一大进步。然而，“全覆盖”和“村村有”这样的覆盖面指标，只是反映了农村居民获得农家书屋服务的可能性，却并不能反映农家书屋服务与农村居民需求之间的适合性。事实上，已有不少研究和观察都显示，农家书屋建成后，出现了“利用率过低”［2］现象，相当部分农家书屋“门前冷落”［3］，甚至沦为“农家书库”［4］。这意味着，农家书屋工程的进一步建设，不能简单地追求覆盖率与硬件设施水平，而需要更加注重农家书屋服务与农村居民需求之间的适合性。这也意味着，农家书屋工程需要建构一个能全面、科学地评价农家书屋服务与农村居民需求之间适合性的框架，来分析和诊断农家书屋运行中存在的关键性问题，以更有针对性地促进其建设。在卫生政策研究中有一个被广泛运用的“卫生服务可及性”（the access to healthy service）概念，该概念简单地说，就是从几个既相对独立又相互联系的维度来衡量卫生服务系统与服务对象之间的“适合度”（the degree of fit）。卫生服务可及性被视为是“理解卫生政策，制定卫生政策的关键”［5］，是世界卫生组织评估卫生政策的关键依据和推动卫生事业发展的重要目标之一。在国内，卫生服务可及性的研究也常见于农村医疗卫生服务、新型农村合作医疗、基本医疗保障等政策的研究［6-8］。有鉴于此，本文尝试在借鉴卫生服务可及性概念的基础上，建构一个农家书屋服务“可及性”评价框架，并以H省Y市农家书屋工程建设为个案进行应用分析，以期为农家书屋工程建设绩效评价、乃至公共文化服务体系建设绩效评价，提供一个可选择的评价框架。

1　评价框架的建构

1981年，洛伊·潘查斯基（Roy Penchansky）和威廉·托马斯（William Thomas）把可及性（access）定义为一个代表顾客与卫生服务系统间“适合度”的概念，它包括可获得性（availability）、可接近性（accessibility）、可适合性（accommodation）、可承受性（affordability）、可接受性（acceptability）五个既相对独立又密切联系的具体维度，其中，可获得性主要衡量现有服务资源的数量和类型与顾客的数量和需求类型之间的关系；可接近性主要衡量服务提供机构地点和顾客住处的关系，包括交通资源、交通时间、距离和成本等因素；可适合性主要衡量服务机构组织资源满足顾客需求的方式与顾客对这些方式适应和认可程度，包括预约系统、营业时间、通道设施和电话服务等；可承受性主要衡量卫生服务价格、保险费或保证金要求与顾客收人、支付能力及现有医疗保险体系间的适合度；可接受性主要衡量顾客对卫生服务人员及其服务方式的态度和服务人员对顾客素质的态度之间的适合度［9］。洛伊·潘查斯基和威廉·托马斯从这五个维度出发建构了一套患者满意度指标体系，用以评价卫生服务可及性，从而为卫生政策的制定与完善提供关键依据。

农家书屋工程旨在为农村居民提供图书借阅这一公共文化服务，这与卫生服务系统旨在为居民提供卫生保健这一公共卫生服务具有政策目标上的相似性。其区别在于前者强调文化权利与文化需求，后者则强调健康权利与健康需求。就此而言，农家书屋提供的文化服务与卫生系统提供的卫生服务一样存在一个系统提供的服务与服务对象的“适合度”问题，也即可及性问题。例如，农家书屋服务同样应该具有可获得性，以使服务资源的数量和类型能与农村居民的数量和需求类型具有适合度；农家书屋服务同样应该具有可接近性，以使农村居民不因交通资源、交通时间、距离和成本等因素而不便获得服务；农家书屋服务同样应该具有可适合性，以使农家书屋的开放时间、借阅程序等能与农村居民的生产生活习惯相适合；农家书屋服务同样应该具有可承受性，以使农村居民不至于因为要支付太高的经济成本而被排斥在服务范围之外；同时，农家书屋服务还应该具有可接受性，也即农家书屋管理员的素质与态度不至于让农村居民在心理上不能接受。

需要注意的是，农家书屋提供的文化服务与卫生系统提供的卫生服务存在一定的差异。按照马斯洛需求层次理论，卫生服务事关生命安全，属于基础层次的安全需要，文化服务属于较高层次的发展需求，前者比后者在需要上更紧迫，居民也更有动力去主动获得。相对于卫生服务，农家书屋服务更需要主动宣传，以使农村居民知晓农家书屋的存在以及其服务的性质与流程。因此，农家书屋服务可及性分析增加一个“可知晓性”（possibility of known）维度是相当必要的。这也是针对农家书屋作为一项在服务型政府建设背景下发起的公共文化政策在农村居民中具有较低的知晓度这一现实而有必要增加的分析维度。毕竟，如果不知晓农家书屋的存在，那么农村居民获得农家书屋服务的可能性都不具备。此外，因为农家书屋服务在实践上相对于卫生服务更处于探索阶段，更需要根据实际情况的反馈进行调整和改进，所以，在农家书屋服务可及性分析中增加一个“可适应性”（adaptability）维度很有必要。

综上，对农家书屋工程建设绩效的分析，借鉴卫生服务可及性分析框架是可行的，也是必要的。但由于农家书屋服务与卫生服务又有一定的差异，农家书屋服务可及性分析又不能完全套用卫生服务可及性分析框架，而必须进行适当的调整。因此，本文尝试建构一个农家书屋可及性分析框架，用以分析农家书屋工程与农村居民间的适合度。该分析框架对农家书屋可及性分析的维度包括“可知晓性”、“可获得性”、“可接近性”、“可接受性”、“可适应性”五个维度。具体而言，“可知晓性”主要是指农家书屋在村庄的存在及农家书屋在性质上是免费开放这一基本情况能否为农村居民所知晓 ；“可获得性”主要是指农家书屋的数量、配备设施和书刊资料、管理人员数量能否保障某一地方农家书屋系统的正常运转，以使农民具备获得农家书屋借阅服务的基本条件 ；“可接近性”主要指农家书屋的实际开放程度，具体说来是指农家书屋是否因物理层面的空间距离（主要指服务半径）影响服务对象利用服务，以及是否因经济层面的可承受性（交通费、借阅押金）影响服务对象利用服务等 ；“可接受性”主要是指农家书屋的开放时间、借阅程序、所提供图书与报刊资料内容、管理员素质等是否符合农村居民生活习性和文化需求，农村居民是否乐意接受等，该维度基本整合了卫生服务可及性分析的“可适合性”和“可接受性”两个维度；“可适应性”主要指农家书屋的借阅服务是否能回应农民群体的需求及其变化，是否能回应某些群体的特殊需求等。简单地说，“可知晓性”和“可获得性”是农家书屋服务保障农村居民文化权利和满足农村居民文化需求的基本前提条件，“可接近性”是指农家书屋是否歧视或排斥农村居民前来利用服务，“可接受性”是指农家书屋的设施设备、运行管理、书刊报纸质量与数量、管理员素质是否符合农村居民的生产生活需要并为农民所认可和接受，“可适应性”则是指农家书屋是否能适应农民需求及其变化。

2　H省Y市农家书屋服务可及性评价

为了检验本文提出的农家书屋可及性分析框架的适用性，调查和分析当前农家书屋的服务可及性，我们于2014 年8月对H省Y市进行了一项访谈与问卷调查相结合的社会调查。Y市是H省省级公共文化服务体系示范区创建市，早在2011年就已建成农家书屋433家，实现了行政村全覆盖，在农家书屋建设上具有一定代表性。本次调查，我们访谈了Y市文化体育新闻出版局局长、分管农家书屋的副局长、8个乡镇综合文化站站长和15个农家书屋管理员。问卷调查采取分层抽样和随机抽样相结合的办法抽取调查样本。我们首先从该市16个乡镇中随机抽取8个乡镇，再从8个乡镇所辖村（社区）的农家书屋中随机抽取15个农家书屋。随后，根据农户离农家书屋距离，按远、中、近三个距离段，随机入户进行问卷调查。问卷填写采取农户自填和调查员代填两种方式。本次调查共发放问卷163份，回收163份，有效163份。样本的基本统计特征如表1所示。

表1　调查样本的基本统计特征

2.1可知晓性

农村居民能否知晓农家书屋，是农村居民是否有可能前往农家书屋利用服务的基本前提。农村居民能否知晓农家书屋，一方面受个人的社会关系网络的影响，个人社会关系网络相对强的农村居民比其他居民更容易获得村庄内外的信息；另一方面，更重要的影响因素是国家、地方政府和村级组织是否建立了有效的农家书屋的公共宣传机制，以保障农村居民对新政策的知情权。从调查情况来看，Y县农村居民对农家书屋的知晓度并不乐观，表示不知道村里有农家书屋的农村居民达62人，占调查总数的38.65%。调查还显示，101位知道村里有农家书屋的农村居民，获知村里有农家书屋的主要信息途径依次是电视网络（101人）、村里公开宣传（33人）、村干部或管理员通知（31人）、熟知的村告知民（30人）和其他途径（7人）。也就是说，尽管农村居民通过电视网络知道了在农村建设农家书屋这项政策，但通过村内公共宣传机制（村里公开宣传和村干部或者管理员通知）知晓农家书屋的只占63.34%，而通过私人社会关系网络获知的至少占29.70%。这表明，Y县农家书屋服务可知晓性不乐观与村内公共宣传机制不强有一定的相关性。

2.2可获得性

Y市自2007年试点启动农家书屋工程建设以来，先后出台了《Y城市“农家书屋”工程实施方案》和《关于加强“农家书屋”建设管理使用的意见》等政策性文件推动农家书屋建设。截至2013年，Y市建成433家农家书屋，实现所辖行政村全部覆盖，并且每个农家书屋按照书柜不少于4个、阅读桌椅不少于10个，图书册数不低于1 500册的标准进行了配备，同时每个农家书屋配备了1名兼职管理员。因此，从政策文本意义来说，Y市农家书屋在设施、图书和管理员的配备上，应该可以保障每个农家书屋的正常运行，从而具备较强的服务可获得性。但是，从调查了解的实际情况来看，Y市相当一部分农家书屋在大部分时间是门上一把锁——“铁将军把门”，只有在上级检查时才开门，并没有实现日常性运作，严重削弱了农家书屋服务的可获得性。究其原因，主要是农家书屋绝大多数都设置在村部，管理员多数由村干部兼任，并且没有配备相应的管理补贴。村部一般是村民有事需要办才去的地方，就是兼任管理员的村干部也基本是村民有事打电话预约才去村部上班。再加上没有补贴，兼任管理员的村干部也没有维持农家书屋日常性运转的积极性。由此可见，农家书屋服务在政策文本上具有可获得性，如果缺乏有效的管理机制，其获得性在实践中将被严重削弱。

2.3可接近性

农家书屋服务的可接近性主要可以从空间物理层面的服务半径和经济成本层面的交通费、借阅费或借阅押金两个层面来分析。就农家书屋空间物理层面的服务半径而言，由于农家书屋是以行政村为单位建设，行政村面积一般不会很大，都在步行或者骑车的30分钟以内，因此，空间物理层面的距离对农家书屋服务可接近性有一定影响，但影响不大。调查显示，距离远的农村居民到农家书屋的频率较之于距离近的要低一些，但仍然会偶尔去农家书屋（见表2）。

表2　居民家与农家书屋的距离和居民去农家书屋的频率之间的交叉分析

就经济成本层面的交通费和借阅押金而言，交通费与前述空间物理距离直接相关，由于距离本不太远，相应的交通费也几乎可以忽略不计，因此对农家书屋服务可接近性不构成关键影响。农家书屋在提供借阅服务时，尽管不收取借阅费，但为了防止图书丢失都要求缴纳借阅押金，借阅押金一般为借阅图书的标价或者某一固定金。对于经济条件较好的农村居民而言，少量的借阅押金并不会对其借阅图书构成太大的影响。但是，对于农村低收入群体和学生等无收入群体来说，借阅押金则构成了影响农家书屋服务可接近性的重要因素，特别是部分农家书屋管理员要求按照借阅图书的标价缴纳押金，导致一些标价高的图书无人借阅。正如一位农家书屋管理员所说，“对于大部分农民而言，几十块钱的借阅押金并不算什么，但对于有些比较穷的农民和家里比较穷的小孩子而言，他们就因为这个几十块钱而借不了书。”

2.4可接受性

农家书屋服务的可接受性主要可以从服务内容和管理员素质等方面进行分析。书刊内容的可接受性，主要是指农家书屋提供的书刊种类、数量、内容是否与农民日常读书爱好一致，是否符合农村居民的传统文化习惯与生活方式。H省农家书屋的图书按照自然环境、社会经济发展水平等因素分为四个配送区，由省新闻出版广电局统一采购，并由省邮政公司统一配送。因此，在图书种类与内容的选择上，由于农村居民没有直接的选择权，图书内容的可接受性主要取决于配送图书与农村居民需求的一致性，可用农村居民对图书种类与数量的满意度来间接测量。据调查，Y市农村居民对农家书屋图书种类与数量的满意度为54.1%。影响满意度的因素主要有两个：一是大量青壮年劳动力外出后，农村居民主要以老人和儿童居多，而适合老人与儿童的图书数量不多，尤其是儿童读物数量不多；二是图书的更新数量少，更新速度慢，跟不上农村居民的阅读需求，“老是那么几本书，读完了，就没人借了”成为大多数管理员和农村居民对于农家书屋“为什么借书的人不多”的共同解释。此外，调查显示，在74名去过农家书屋的居民对于农家书屋管理员服务态度的满意度只有63.5%，因此，管理员的素质也是影响农家书屋服务可接受性的一个重要因素。

2.5可适应性

农村居民的需求不是一成不变的，因此，农家书屋服务要与农村居民的需求相适应，就需要建立一定的需求反馈与回应机制。调查显示，当被问及“农家书屋管理员是否就农家书屋管理征求过您的意见”这一问题时，有68.71%调查对象的回答是“没有”。同时，文化行政部门在统一采购图书时，也只是简单地征求了部分专家和少数农村居民代表的意见，并没有进行科学的农村居民需求调查。就此而言，Y市农家书屋尚没有建立畅通的需求反馈与回应机制，其可适应性也较弱。

3　建　议

基于上述分析，为进一步推进农家书屋工程建设，文化行政部门应从以下3个方面着手提升农家书屋服务可及性。

3.1加强对农家书屋建设工程的宣传力度

提高农家书屋服务的可知晓性，既是保障公民政策知情权的内在要求，也是提升农家书屋服务可及性的重要途径。在进一步加大电视、广播、网络、报纸等媒体对农家书屋政策宣传力度的同时，文化行政部门尤其要重视村庄内部公共宣传机制的建设。具体而言，可以采取在村内主要公共场所制作农家书屋政策宣传板、“利用农村大喇叭进行宣传”［10］、在“送戏下乡”节目单中增加以农家书屋为题材的节目、在“电影下乡”时插播农家书屋政策介绍等灵活的方式，加大农家书屋政策宣传力度，提高农家书屋服务的可知晓性。

3.2完善农家书屋管理员聘用和管理制度

在农家书屋基础设施建设基本完成后，是否能配备合适的管理员是影响农家书屋服务可及性的关键。当前，大部分农家书屋都是委任村干部兼任农家书屋管理员，并且没有配备必要的经费补助。这样的制度安排不利于农家书屋的日常性运转。因此，笔者建议文化行政部门以政府购买公益性岗位形式或财政补贴形式，设立专职或兼职农家书屋管理员，重点面向退休教师、大学生村官等自身有一定经济能力和文化素质的群体招聘管理员。同时，文化行政部门应加强对管理员队伍的培训，建立管理员激励约束机制，规范管理员的借阅押金收取行为，确保农家书屋能向农村居民提供日常性服务，以提升农家书屋服务的可接近性与可接受性。

3.3建立农家书屋服务反馈回应机制

农家书屋发展的生命力在于能回应农村居民真实的文化需求，并“嵌入”农村社会生活实践。因此，建立服务反馈回应机制实现农家书屋与农村居民的互动、提升农家书屋服务的可适应性是非常必要的。服务反馈回应机制的建立需要解决两个问题，一是开放时间、服务程序上的反馈回应，二是图书报刊更新上的反馈回应。在开放时间、服务程序上的反馈回应方面，主要是农家书屋要建立农村居民与管理员间的互动协商调整机制。当前农家书屋的开放时间是政府文化行政部门统一规定，但这种统一规定难以与不同农村地区管理员及农村居民的生产生活方式相适应，从而导致开放时间更多是“挂在墙上的时间”，而非真实的开放时间。因此，与其统一确定开放时间，不如允许管理员与当地居民通过协商，根据当地实际设立固定的开放时间。在图书报刊更新上，文化行政部门应建立“订单式”与“统一配送”相结合的反馈回应机制。具体的操作方式为：先由文化行政部门在调研基础上制定统一的书单，再由各农家书屋管理员组织当地居民在书单上选择书刊，并鼓励管理员根据当地实际需求增加文化行政部门提供的统一书单以外的书刊，形成符合各农家书屋需求的“订单”，最后由文化行政部门在各农家书屋报送的“订单”的基础上制定书单并统一配送。

最后，需要指出的是，尽管本文提出的农家书屋服务“可及性”评价框架，可以从“可知晓性”、“可获得性”、“可接近性”、“可接受性”、“可适应性”五个维度对农家书屋建设绩效进行综合评价，比单纯的覆盖面和硬件设施水平等客观指标，能更全面反映农家书屋服务与农村居民需求间的适合性。但是，本框架仍只是一个初步的分析框架，在运用于整个国家农家书屋工程建设的绩效分析，以及公共文化服务体系建设中其他领域的文化机构运作的绩效评价时，仍需要结合实际，形成可操作化、具体的指标体系。

［1］朱虹. 农家书屋工程提前三年完成任务［N］. 人民日报， 2012-09-28（1）.

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［3］孟艳琼. 农家书屋为何门前冷落—— 弥渡县农家书屋建设现状及其发展对策研究［J］. 黑龙江史志， 2014（5）：235-236.

［4］赵虹， 徐跃权. 我国农家书屋的发展现状、问题与策略［J］. 图书馆学研究， 2011（20）：92-96.

［5］陈英耀， 王立基， 王华. 卫生服务可及性评价［J］. 中国卫生资源， 2000（6）：279-282.

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［8］高建民， 周忠良， 闫菊娥， 等. 我国基本医疗保障制度卫生服务可及性实证研究［J］. 中国卫生经济， 2010（7）：5-8.

［9］Pechansky R，Thomas W. The Concept of Access：Definition and Relationship to Consumer Satisfaction［J］. Medical Care， 1981（2）：127-140.

［10］张利洁， 师佳. 农家书屋的宣传效果研究：以河北省栾城县农家书屋建设为例［J］. 甘肃社会科学， 2013（6）：185-188.

Research on the Evaluation of the Access to the Farmers' Reading Room

The evaluation framework of the access to the farmers' reading room consists of five dimensions： the possibility of known，the availability， the accessibility， the acceptability and the adaptability. Using the framework to evaluate the farmers' reading room of Y city in H province， we could find that there are some problems in Y city's farmers' reading room， such as the inadequate publicity， failing to achieve the daily operation， some conservators have the nonstandard behavior of charging the lending deposit， mismatching between the distribution of books and the demand of residents， and so on. Consequently， in order to improve the performance of the farmers' reading room， it is necessary to take following measures： strengthening the propaganda power of the policy， improving the conservator recruitment and the management system， and establishing the feedback-response mechanism.

Farmers' reading room； Access to service； Evaluation framework

G258.23

B

*本文系国家社会科学基金重大招标项目“加快公共文化服务体系建设”，项目编号：10DZ&018；华中师范大学中央高校基本科研业务费资助项目“中国地方治理现代化及国际比较研究”，项目编号：CCNU14Z02008；南昌市“十二五”（2014年度）社科规划项目“加强南昌公共文化服务体系建设”，项目编号：wh201401 的研究成果之一。

王 前 男，1983年生，华中师范大学政治学研究院博士研究生，湖南工业大学商学院讲师。

2014-12-09 ］