推进农民集中居住与城乡一体化健康发展*

叶继红

（苏州大学政治与公共管理学院，江苏苏州215123）

推进农民集中居住与城乡一体化健康发展*

叶继红

（苏州大学政治与公共管理学院，江苏苏州215123）

引导和推进农民集中居住，是近年来各地为促进城乡一体化发展而进行的一项探索性和创造性实践。农民集中居住对于城乡一体化发展的作用表现在三个方面：在发展目标上追求城乡均衡发展，在发展方式上强调农民就地就近转移，在发展纬度上注重农民多元化发展。但在实际推进农民集中居住过程中，也暴露出推进速度过快、农民上楼致贫、居住区建设缺乏个性特色等问题，需要在总结经验和反思不足的基础上，科学、合理、有序地推进农民集中居住，以确保城乡一体化健康发展。

农民集中居住；城乡一体化；健康发展；就近转移

农民集中居住，就是通过一定的措施和手段，把居住分散的农村人口集中到新型农村社区居住，使他们过上类似于城市居民的生活。当然，农民集中居住不仅仅是指其居住地发生变化，还指因居住方式变化而产生的农民在生产、生活和社会福利等方面的整体性变革。由此，农民集中居住已超出了居住集中化的本意而具有了缩小城乡差别的意涵，因而需要将农民集中居住问题置于城乡一体化发展的背景下来认识和分析，探讨农民集中居住与城乡一体化发展之间的关系，以及科学推进农民集中居住的策略。

一、农民集中居住及其意义

当前，随着我国城市化进程的快速推进，不少地区出现了建设新型农村社区、推进农民集中居住的热潮。从各地推进经验来看，比较典型的有江苏省的“三集中”（居住向社区集中，企业向园区集中，土地向规模经营集中）、“三置换”（农户将集体资产所有权、土地承包经营权、宅基地及住房分别置换成股份合作社股权、社会保障和城镇住房）模式，天津市的“宅基地换房”模式，山东省的“合村并居”模式等。以江苏省为例，早在2001年前后，苏南地区农村为解决快速城镇化过程中人多地少的矛盾以及由于当地大量农民进厂务工而出现的“空心村”问题，苏州、无锡等地的一些富裕乡镇自发进行了农村三集中的实践。通过这种方式，一方面节约了大量的土地资源，提高了土地的利用率；另一方面改善了农村的居住环境，提高了农民的生活质量，实践证明效果较好。因与中央“建设社会主义新农村”战略相吻合而获得了国家的认可，从而上升为国家的顶层制度设计。

农民集中居住之所以受到如此重视还在于，它契合了城乡一体化发展的现实要求，与城乡一体化的目标相一致。城乡一体化是我国现代化和城市化发展的一个新阶段，是城市与乡村两个不同特质的经济社会单元和人类聚落空间在一个相互依存的区域范围内谋求融合发展、协调共生的过程。［1］城乡一体化的实质是破除城乡二元结构，让居住在乡村的人口也能平等共享城市公共服务，以实现城乡居民公平发展和共同发展。要想实现这一目标，单靠建设城市新区和大都市扩容来吸纳农村人口是远远不够的，必须转换思路，从农村寻找突破口。

二、农民集中居住对城乡一体化发展的作用方式

（一）在发展目标上，农民集中居住追求城乡均衡发展

从农民集中居住的实现方式看，目前各地通过征地拆迁将城郊农民集中到新型农村社区居住便是在推进农民集中居住。但是推进农民集中居住又不局限于此，因为除了城郊农民通过征地拆迁实现集中居住外，街镇周边的农民和自然村的农民也可以向小城镇和中心村集中居住，从而形成了自上而下从城市到小城镇再到中心村三个不同层次和类别的农民集中居住区（图1）。伴随着农民集中居住的依次推进，城市公共资源、公共设施和公共服务也一直向下延伸至小城镇和中心村集中居住区，这就意味着要将小城镇和中心村集中居住区打造成与城市社区无差别的居住区，从而真正实现公共资源在城乡之间的均衡配置和城乡公共服务的均等化发展。

不难看出，作为一种全新的发展理念，农民集中居住并没有将城市作为农民转移和集聚的唯一选择，突破了以往单纯追求城市发展的思维模式。而把城市与乡村看作一个社会系统内两个平等的发展主体，注重城乡一体与均衡发展，而非顾此失彼。这与当下流行的“包容性发展”理念也是十分契合的。包容性发展强调城市包容乡村发展，即在城市化进程中城市在得到快速发展的同时也要顾及和支持乡村发展，通过以工促农、以城带乡，推进城市基础设施向乡村延伸、公共资源向乡村配送、现代文明向乡村辐射，改善农村社区环境，提高农村居民生活水平，实现城乡和谐发展和共同繁荣。从实地调研来看，农民集中居住区不但基础设施配备齐全，而且教育、医疗卫生、文化体育、商业网点、金融邮电和市政公用等各种公共服务设施也应有尽有，因此，农民集中居住的过程也是推动公共资源在城乡间均衡配置和城乡一体化的过程。

（二）在发展方式上，农民集中居住强调农民就地就近转移

20世纪90年代以来我国出现的“民工潮”现象表明，城市化是中国现代化发展的必由之路。然而，我国进城农民工大多集中在东部中心城市。以新生代农民工为例，根据国家统计局发布的数据，2013年64.8%的新生代农民工集中在东部地区，54.9%的新生代农民工集中在地级市以上的城市。［3］农民工大量拥入大中城市一方面不可避免地造成了人口、资源压力以及各种“城市病”；另一方面，大量农村劳动力尤其是青壮年劳动力外流又导致了乡村凋敝和留守儿童、妇女等问题。事实证明，农村剩余劳动力全部转向大中城市并不是一条切实可行的途径，而就地式的农村工业化和农村城镇化才是我国转移农村剩余劳动力最主要、最合适的途径。农民集中居住模式与此不谋而合。作为一种发展模式，农民集中居住不强调农村人口单纯地、过多地向大中城市迁移，而是以发展农村经济、提高农村生产力为依托，努力实现农村人口的就地就近转移和向小城镇和中心村的集中居住。当前农民集中居住主要通过征地拆迁和撤村并居的方式进行的。具体来说，当农村经济发展到一定程度、农民非农化达到一定水平后，地方政府选择条件较好的小城镇和中心村建造现代化的农民集中居住区，完善居住区的基础设施和公共服务设施，加强居住区的社区化管理，提升居住区的服务功能，改善农民的居住条件和生活条件，使入住的农民过上相当于市民的生活，享受与市民基本相同的国民待遇，促进农民的职业转换和身份转变。与此同时，居住方式的改变还带来了农民生活方式、生活习惯和思想观念的改变。这是因为，农民集中居住区是一个全新的生活环境，是按照城市社区标准建构起来的物质空间，也是实现由乡村社会向城市社会过渡的特定场域。集中居住区作为一种生活环境在这里起到了形塑农民新型人格的作用，它充当了农民市民化的一种外部机制，加速了农民市民化的过程。因此，农民集中居住本质上就是一种就地城镇化和农民市民化的过程。

（三）在发展维度上，农民集中居住注重农民多元化发展

推进农民集中居住为实现农民的多元化发展提供了可能。由于农民集聚点客观上存在城市、小城镇、中心村三种建设方案，相应的，农民就有了三种选择：他们依据自身条件既可以选择直接进入城市寻求更好发展（进城发展），也可以选择进入位于城市与乡村过渡地带的小城镇以改善生产生活条件，积蓄力量，待时机成熟再向城市迁移、定居和发展（进镇发展），还可以选择留在乡村就地发展（在地发展），从而形成了居城农民、居镇农民、居村农民这三种不同发展类型和结果。例如，成都市羊安镇在推进农民集中居住的过程中，政府部门并不强求农户统一集中居住，在充分顾及不同群体的经济收入状况、承受能力和居住需求的情况下，设计了四种不同类型的居住区，供各户自主选择。经济条件好的到羊安新城建楼房，经济条件一般的到二级场镇建楼房，经济条件再次的到中心村修平房。［4］这些发展类型一定程度上反映了农民市民化所处的不同阶段特征。对于进城发展的农民来说，他们凭借自身能力能够在城市获得相对稳定的工作，其市民化相对成功；对于居村农民来说，由于对土地的依赖程度较高和文化程度偏低等原因，他们暂时还不适合弃田进城，这部分人的市民化程度相对较低；而对于进镇发展的农民来说，他们处于由乡村向城市过渡的阶段，其市民化程度虽不及居城农民但好于居村农民。

因此可以说，推进农民集中居住既兼顾了农民的发展条件和能力，又保证了农民在发展过程中的自主性和选择性，尊重了农民的发展意愿，调动了农民参与新农村建设的积极性，促进了农民自身的多元化发展。从比较的视野来看，这样的发展路径一方面克服了农村人口盲目流向城市而又无法融入城市的问题，另一方面又避免了强行征地拆迁赶农民进城而造成农民失地、失业和生活水平下降的问题，较好地体现和贯彻了城镇化建设过程中以人为本的发展理念，因而是一种比较可行的发展方式。

三、当前推进农民集中居住存在的一些突出问题

（一）农民集中居住工程推进速度过快、规模过大，引发的社会矛盾较大

以江苏为例，根据江苏“全省镇村布局规划编制”安排，在未来20年至25年内，江苏全省约25万个自然村将逐步被撤并为4万多个“规划居住点”。而在山东，诸城、淄博、临沂、济宁、德州等地都不同程度地开展了“撤村并居”工作。以诸城为例，该市从2007年起撤销辖区内全部1249个行政村，逐步合并为208个农村社区。河北则于2009年启动了1000个村的新民居建设示范工程，并计划用三年时间“改造”全省15%的村庄。按此速度，20年后，该省农民将“全部集中居住”。毫无疑问，各地要在一定时间内完成规模如此浩大的工程显然离不开地方政府部门的强力推进。而在一些地方，为了出政绩、赶进度，不顾客观条件是否具备，违背农民意愿强行拆迁、拿走农民宅基地、“赶农民上楼”的现象也时有发生。而农民从中获得的补偿费又很低，结果损害了农民的利益，激化了社会矛盾，加剧了社会冲突。据国家信访局数据显示，当前群体性上访事件60%与土地有关，每年因为征地拆迁引发的纠纷在400万件左右［5］，从中不难看出该问题的严重性。

（二）欠发达地区或纯农区集中居住区居民“上楼致贫”、“半城市化”问题突出

农民集中居住一般都伴随着土地的被征用，如果在欠发达地区或纯农区推行农民集中居住的话，很容易因征地后经济欠发达、无力吸纳大批失地农民就业而导致他们既失地又失业。如果短时间内找不到合适工作，城镇生活成本又居高不下，他们将难以承受集中居住后的生活压力，很容易陷入生活困境，即“上楼致贫”，尤其是对那些年龄偏大又无一技之长的农民来说更是如此。不仅如此，征地拆迁和集中居住使得这些人既不能退回农村务农又无法在城市立足或融入城市，因而始终徘徊在城市与乡村的边缘，无法完成市民化转变，造成“半城市化”问题。如果一些失地失业人口被迫外出打工的话，就有可能出现新的“空心楼”或“空心社区”，从而与改善农民居住条件、提升农民生活质量的政策初衷相违背，也不利于农村社会的和谐与稳定。

（三）农民集中居住区建设“千村一面”，缺乏个性和特色

当前在推进农民集中居住区建设过程中，都免不了借鉴城市小区建设的经验和模式，但是在借鉴过程中也存在一定的误区，认为只有钢筋水泥浇筑的高楼和整齐划一的道路、大理石广场才是现代化的标志，而“房前屋后、前庭后院、栽瓜种菜、采桑养蚕、鸡犬之声相闻”的田园风光是落后的表现。为了追求容易看得见、容易见“成效”、整齐划一的外观效果，有些地方生搬硬套城镇建设模式，盲目克隆城市的广场、草坪、运动场等，将城市里的形象工程搬到农村，构筑千篇一律的城镇景观。结果百年古树被砍掉了，成片竹林被推掉了，小桥流水被摧毁了，自然的道路、河道也被改成了直马路、直河道，使得兴建的农民集中居住区“千村一面”，风格雷同，缺乏个性和特色。这既破坏了乡村的自然美，又加重了新农村建设的成本。

四、科学推进农民集中居住，实现城乡一体化健康发展

（一）推进农民集中居住既要加强顶层设计，又要尊重“地方性知识”

农民集中居住是统筹城乡发展、推进城乡一体化的重要举措，也是建设社会主义新农村的重要内容。但是，在推进过程中既要肯定农民集中居住模式作为国家顶层设计的指导意义，又要注意我国客观上存在显著的区域性和地方性差异，从实际出发，因地制宜，适度推进。在这里，区域性和地方性构成了吉尔兹所说的“地方性知识”（local knowledge）的来源，“地方性知识”不仅包括该地区独特的自然和社会条件，也包括特定区域内人们的观念、经验、生活习惯、文化传统等。地方性知识的提出是为了唤起人们对于该种知识与生成这一知识的具体情境的重视，以及修正和补充顶层设计者一般性知识的不足。如果不顾区域性和地方性特征而强行推进，就会导致米格代尔所批评的国家中心论的错误：“采用国家中心论的路径犯了类似于只关注捕鼠器的设计而不了解老鼠的实际情况的错误。”［6］或者如斯科特所说：“如果排除了地方实践中蕴含的宝贵知识的支持”［7］，那些试图改善人类状况的项目就会面临失败的风险。因此，尊重地方性知识（因地制宜）应是推进农民集中居住的一个必要条件。事实上，由于地区经济社会发展水平不同、农民的诉求和意愿不同，所采取的推进策略也应该有所不同。尊重地方性知识实质上就是要尊重和突出农民的主体地位，尊重农民的意愿，听取农民的诉求，发挥农民的作用，维护农民的权益。

（二）推进农民集中居住既要依靠政府推动，又要重视产业带动

推进农民集中居住是一项浩大的民生实事工程，需要投入大量的人力、物力和财力，进行精心的规划、组织和实施，唯有政府才能担当此重任。当前各地推进农民集中居住基本上都是政府部门在积极推动和发挥主导作用。很显然，这是一种来自外部的推动力，本质上是政府部门通过规划来实施的社会干预行为，目的在于通过干预来指导社会与经济发展进程、改善民众福祉。［8］从苏南地区的实践来看，地方政府部门通过撤村并居和农民集中居住，解决了农村的空心村问题，节约了土地资源，改善了农民生活环境，改变了乡村社会面貌，但不可否认的是，苏南地区农民集中居住的顺利推进是建立在该地区较为发达的经济基础上。经济和产业发展为苏南农民集中居住提供了前提和基础。因此，在强调政府推动作用的同时，也要重视产业发展的带动作用。产业发展是判断农民是否适合集中居住的一项重要指标。这是因为，“建设新型农村社区，好比建一幢高楼大厦，产业是其稳固的根基。楼高万丈‘基’为本。有产业，新型农村社区才有可持续发展的潜力，农民就业才有基础，农民收入才有保障，才能进得来、留得住、能发展、可致富。”［9］因此，当务之急要大力发展农村经济，培育和发展农村特色产业，积极培育农村市场，引导外出务工人员回乡创业，促进农村劳动力就地就近向二、三产业转移，实现农民非农化和就地城镇化，从而为实施农民集中居住积蓄力量、创造条件。

（三）推进农民集中居住既要重视“物质性”要素建设，又要关注“人”的发展

推进农民集中居住是一项复杂的系统工程，既涉及选址规划、征地拆迁、居住点建设、配套设施建设等物质性要素，又包括农民迁移后的劳动就业、社会保障、身份认同、文化生活等与“人”有关的非物质性要素，离不开物质要素与人文要素的相互作用与整体推进。事实上，集中居住区只为农村城镇化提供了一个物质的外壳和空间的载体，而人的市民化转变才是其关键内核。因此，在推进农民集中居住过程中，政府及相关部门要从整体性的视角出发，不仅要重视居住区的“物质性”要素建设，尽可能地为农民提供现代化的物质设施和居住条件，更要重视人的素质、文化、思想、精神等“非物质性”要素建设。要以农民集中居住为契机，以居住社区为平台，教育引导集中居住农民转变思想观念、改变生活方式，加强新居民的技能培训、提高新居民的人力资本存量和市场就业能力，增强他们对居住区的认同感和归属感，促进他们由农民角色向市民角色的顺利转变。这里对于人的要素的强调与当前我国推进新型城镇化的战略目标是一致的，新型城镇化的“核心是以人为本，关键是提升质量”［10］，是从之前注重征地、建房等“物本”的城镇化到尊重人的价值、重视人的需要、关注人的发展的“人本”城镇化的彻底转变。

（四）农民集中居住区建设既要吸收城市元素，又要体现乡村特色

农民集中居住区既不同于成熟的城市社区，也不同于传统的村落社区，它明显带有从乡村向城市过渡的特征。这就决定了农民集中居住区的建造既要借鉴城市社区建设经验，吸收和利用现代元素，又要兼顾农民的生活习惯及民风民俗，体现乡村风貌特色。首先，农民集中居住区规划建设要凸显乡村文化特色。农民集中居住区建设不能简单复制城市社区，不能把城市的钢筋水泥全部搬到农村去。要在合理借鉴现代城市社区建设经验的同时，充分利用现有的地形地貌、天然水体和村庄绿化，体现农村的自然风貌和田园风光，让农村与城市的形态及功能各自充分彰显，农村秀美的田园风光与城市现代文明交相辉映、相辅相成，乡村与城市和谐发展。其次，农民集中居住区建设要体现多样性和差异性。农民习惯在门前屋后种花种草、栽上果树、种些蔬菜。因此，对于纯农区来说，可以考虑建造两层半小楼或类似城里的连体别墅，保留农家小院，以满足农民生产生活需要。对于小城镇或城郊农民集中居住区来说，由于土地资源有限、不具备建造农民别墅的条件，一般需要建造多层或高层公寓式住宅，但可以融入乡村田园元素。例如，在苏州白洋湾农民集中居住区，社区部门在苏州市蔬菜研究所的帮助下对失地农民进行盆栽蔬菜培训，引导大家将菜园子种到自家的阳台、客厅内，满足了失地农民的恋土情结和对乡村生活的念想。第三，农民集中居住区要建立和完善具有替代性功能的服务设施。集中居住前，农民遇到红白喜事一般都习惯在家里置办酒席，但集中居住后生活空间的狭小并不允许他们这么做。针对这一点，一些居住区建立了具有替代性功能的便民服务中心或“喜事堂”，供有需要的住户使用。这种人性化举措既方便了居民的生活，又尊重和延续了他们原有的风俗习惯。从这个意义上讲，这些“功能替代物”是农民集中居住过程中乡土文化在城市社区得以延续的、必要的物质载体。

［1］洪银兴，陈雯.城市化和城乡一体化［J］.经济理论与经济管理，2003，（4）.

［2］叶继红.农民集中居住与移民文化适应：基于江苏农民集中居住区的调查［M］.北京：社会科学文献出版社，2013：4.

［3］2013年全国农民工监测调查报告［EB/OL］.国家统计局，2014-05-12.

［4］郑科扬.邛崃市羊安镇新农村建设情况调查［J］.党建研究，2007，（5）.

［5］刘守英.以土地谋发展模式的风险与改革［J］.国际经济评论，2012，（2）.

［6］［美］乔尔·S·米格代尔.强社会与弱国家：第三世界的国家社会关系及国家能力［M］.张长东，等，译，南京：江苏人民出版社，2012：5.

［7］［美］詹姆斯·C·斯科特.国家的视角：那些试图改善人类命运的项目是如何失败的［M］.王晓毅，译，北京：社会科学文献出版社，2012：407.

［8］Midgley，J.Social Development：The Ddevelopmental Perspective in Social Welfare.London：SAGE Publications Ltd，1999：126.

［9］喻新安，刘道兴.新型农村社区建设探析［M］.北京：社会科学文献出版社，2013：175.

［10］刘金祥.推进新型城镇化的四个维度［N］.人民日报，2013-12-29.

（责任编辑木木）

C912．82

A

1001-862X（2015）03-0010-005

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教育部哲学社会科学研究重大攻关项目（14JZD029）；江苏高校哲学社会科学研究重大项目（2014ZDAXM007）；江苏社科基金重点项目（14SHA001）：苏州大学中国特色城镇化研究中心项目（GJ213103）

叶继红（1969—），安徽长丰人，苏州大学政治与公共管理学院教授，江苏省新型城镇化与社会治理协同创新中心研究员，博士生导师，主要研究方向：农村社会学研究。