公路交通出行与路网运行服务机制研究

郭胜（交通运输部，北京　100736）

公路交通出行与路网运行服务机制研究

郭胜
（交通运输部，北京100736）

文章通过研究我国路网运行现状，认真分析路网服务工作中的短板和不足，结合移动互联网、大数据应用等，将出行信息服务、应急管理、收费服务、服务区服务等进行综合系统研究，从全路网、系统性的角度分析路网运行的规律、要求，提出改进和提升服务的思路和措施。

公路交通；路网运行；服务与管理

随着我国经济的持续增长、城市化急速推进以及人民生活水平不断改善，全社会物流、客流激增，2014年全国机动车保有量达2.64亿辆，公路客货运量分别占全社会客货运量总量的93.13%和77.38%（除管道运输外），公路已成为公众出行和货物流通的重点方式之一。伴随公路网的完善及机动车保有量的剧增，公路交通阻断事件频发，阻断里程和阻断时间呈逐年上升的态势，如图1所示。

图1　公路阻断示意图

节假日及春运等高峰时期，公路交通特别是高速公路交通量和承载量都达到了峰值。自2012年实行重大节假日免收小型客车通行费起，每年“十一黄金周”期间，除西藏、海南以外的29个省、市、自治区，全国收费公路交通流量呈逐年递增态势，如图2所示。出行人数的剧增，导致高速公路拥堵、服务区爆满，多个省份、多条高速公路发生拥堵；在此期间道路交通事故逐年增多。

据公安部交管局数据显示，近5年机动车每年以1 500万辆数量增长，同期道路里程及车道数增长小于这一幅度。车辆增加，交通事故及拥堵等造成的时间浪费、机器损耗、环境污染、安全问题、能源等问题日趋严重。加之我国地域辽阔，地质地貌复杂，自然灾害频发，特别是地震、洪水及泥石流灾害等更容易造成交通及通信阻断。传统的被动式的养护、路政管理已不能满足群众出行需求，快速响应，开展交通救援及疏导，为公众出行提供及时、准确的交通拥堵、管制以及突发事件等信息，引导、缓解交通拥堵，为公众提供应急救助、ETC等快速出行服务、服务区服务等成为交通发展的新课题。

图2　国庆交通流量示意图

一、我国公路交通服务与管理发展现状

进入21世纪以来，我国开始积极推进公路信息服务体系建设。2005年，交通运输部成立公路气象小组，2008年建立了公路应急会商机制，利用多种手段提供全国路况信息、公路气象预报等服务，路网运行管理和服务工作全面铺开。

（一）机构队伍建设

交通运输部2012年7月组建了交通运输部路网监测与应急处置中心（以下简称“部路网中心”），全面负责全国路网运行服务管理和应急等工作。路网运行监测、路况信息发布、公路应急保障、出行服务、ETC系统联网等工作全面推开。

各省市区积极推进省级公路网运行管理机构、运行机制建设。北京、江西等省（区）设立了交通运行监测或应急处置中心，天津、河北、陕西等16省（市）在省厅或公路管理机构下设高速公路联网监控（收费结算）中心，浙江、江苏等7省（市）在省高速公路集团下设立了高速公路联网监控（收费结算）中心，部分省厅下属的交通信息（通信）中心承担了部分路网运行信息监测职能，初步形成了路网运行管理省级及省级以下组织运行体系。

（二）公路交通信息采集与服务

1.路网监测体系建设

交通量观测站、公路气象观测点以及路网监测点等已基本覆盖重要通道、易堵路段等重要结点，“路网监测网络体系”初步建立。各省（区、市）在所辖省域路网布设了交通量观测设施（观测站），在高速公路上建设了以微波车检器、环形线圈车检器以及视频车检器等为主车辆检测器，在高速公路和国省干线公路建设了视频监控系统。至2013年底，全国高速公路沿线共部署约7.82万套监控摄像机，全国普通国省干线沿线共部署约4 000套监控摄像机。高速公路视频监测设施已基本覆盖互通立交、服务区等重点部位，部分高速公路基本实现全程监控，一些交通量较大的路段已基本实现全程监控。目前，除西藏外，各省份均已建成省级路网视频资源联网平台。通过建设路网监测体系，形成全国路网信息的自动化采集。

2.路况分析

部路网中心利用路况报送系统上报信息，结合路段采集的实时交通状态数据，进行定性与定量分析，据此定期发布全国公路网运行分析简报。从2009年开始，编制完成了2009～2012年4个年度的全国干线公路网运行分析报告和2013年度、2014年度中国公路网运行蓝皮书，对路网运行状况进行及时评估分析。

3.信息发布

目前，我国公路交通系统普遍通过公路指示牌与可变情报板、电话热线及短信服务、门户网站等传递路况信息，通过广播、电视、报纸、网络等公共媒体发布预警信息。部分地区利用手机及导航终端等提供路况信息服务。部路网中心通过“中国公路信息服务网”，以及与中央人民广播电合作、中央电视台合作发布路况信息，每逢重大自然灾害或者灾害天气、重大节假日小型客车免费通行政策实施期间，进行实时路况现场直播。

（三）公路应急体系建设

全行业建立了由公路养护、施工队伍、运输车队和武警交通部队组成的公路应急保障队伍，形成了部、省、市、县联动的应急保障体系，出台了《交通运输突发事件应急管理规定》、《公路交通突发事件应急预案》。各省加强了公路抢通应急装备和物资保障能力建设，储备了一定数量的机械设备和应急物资。2012年，交通运输部下发了《国家区域性公路交通应急装备物资储备中心布局规划方案》，按照辐射500～800公里的要求，在全国建设13个国家区域性公路交通应急物资储备与救援中心，在新疆、西藏和青海建设3个省级中心，目前大部分省区已开工建设。加强抢险救灾演练，从2011年起，由交通运输部、武警交通部队和有关省市区政府连续4年分别在北京、湖北、陕西、甘肃开展“公路交通警地联合应急演练”，提升了联合救援能力和水平。在抢险救灾、抢通保通和保障人民群众安全便捷出行中发挥了积极作用。特别是近年发生的芦山地震、鲁甸地震、景谷地震、尼泊尔地震西藏公路受损等突发应急事件中，公路交通警地协同抢险救援、开展应急保通，为打通和保障“生命线”发挥了积极的作用。

（四）公路气象监测与服务体系

与国家气象局合作，联合开展公路气象预报预警，双方联合制定并发布了《公路交通气象观测站网建设暂行技术要求》。各有关省区据此建设了一批公路气象监测站和监测系统。利用实时气象数据与卫星云图生成公路气象预报地图与报告；与国家气象局建立专线，互相交互共享数据。部路网中心与国家气象局公共气象服务中心华风气象频道开展气象视频播报合作。针对秋冬季影响较大的雾霾、低温雨雪冰冻等气象灾害，两部门联合公安部共同印发关于做好公路交通气象灾害防御和应急处置的相关文件，提高交通气象灾害监测预警能力。

（五）公路收费服务及ETC系统建设

提高公路通行效率，筹集公路建养资金，从20世纪80年代起，我国开始建设收费公路。截止2014年底，全国收费公路里程达到16.26万公里（其中高速公路11.2万公里）。收费公路大大提升了全社会物流、客流通行效率，在土地节约、节能减排，促进经济社会文化交流、促进就业、拉动经济增长等方面发挥了积极作用，同时也大大缓解了国家财政压力。为支持“三农”建设和城市“菜篮子”建设及节假日群众出行等，开通收费公路“绿色通道”，减免鲜活农产品收费，重大节假日减免7座及7座以下小客车通行费，2014年全年收费公路减免车辆通行费合计达473.7亿元。

为提高通行效率，促进节能减排、土地节约，目前正在推进ETC全国联网。至2015年6月30日，全国29个省市区建立了或者正在建立ETC收费系统，18个省（市、区）实现ETC联网，另外11省（市、区）将于2015年年底前陆续加入全国ETC联网系统（西藏、海南除外）。

（六）公路服务区建设和服务工作

我国从沈大高速公路第一个高速公路服务区建设起，在以后的高速公路建设中全部建设了公路服务区，到2014年底，全国高速公路服务区的数量已达2 000对。服务区的间距一般在50～60公里，一些地方在服务区之间建设了一批停车区。服务区提供停车、加油、就餐、客房、购物、如厕、汽车修理等服务，部分服务区还提供特产售卖、休闲娱乐等，部分地区还开展了长途客运接驳、旅游信息咨询等服务。服务区管理模式主要有自管、承包租赁、企业化运行等方式，服务质量和成效不一。

二、路网运行服务和管理存在的问题和困难

（一）监测体系不完善、缺少顶层设计和统一规划

全路网监测设施可视、可测比例约为1∶10，尚未达到全路网监测需求，更达不到动态、实时评估路网（区域）运行状态，以及分析、预测、研判路网运行趋势及预警突发事件的能力。缺少像日本JARTIC那样的高效协同和VICS系统等那样的顶层设计。公路运行信息分别为交警、路政、高速公路公司等不同部门掌握，信息采集、共享机制差，信息分割较严重。路况信息仍以人工系统报送为主，迟报、漏报、甚至瞒报问题突出。

（二）体制机制上下衔接不统一、运行不顺畅

现有路网管理模式不统一、事权主体责任模糊、职能定位不清晰、机构设置重复交叉、应急指挥调度能力不强、公共服务水平不高。省级机构路网运行机构隶属不同部门，信息采集、报送、发布不统一，执行责任难落实。不同区域、不同层次路网管理衔接不畅、标准不一致，路网的整体性、系统作用发挥不足。

（三）突发事件应急处置能力不足

自然灾害的频发，公众出行频次增加和人、车、路、环境的复杂性，使公路应急工作形势严峻。灾害信息收集与评判能力弱，应急装备现代化程度不高，与社会各界的协调配合衔接不顺畅。跨区域公路网一体化应急处置与指挥调度欠缺，路网协同能力较弱。相关部门、相邻省份间协调沟通机制与信息交互渠道缺乏，跨区域、跨部门、跨层级应急处置效果欠佳。

（四）出行服务群众满意度低

公路信息采集、处理、整合和利用水平较低，信息服务内容质量不高，信息发布不及时；信息发布渠道较少，公路出行信息整体服务水平不高。服务区管理体制多元，服务质量总体不高。部分服务区只重视经济效益而忽视公益服务，管理混乱，脏乱差现象突出。各地对服务区功能和定位认识不到位，服务区规划建设不合理。一些地方把服务区单纯作为公路附属设施，对服务区在服务群众出行方面的潜力挖掘不足。有些服务区建设规模偏小，功能缺失。同时，服务区功能拓展不适应经济社会发展需要。

（五）ETC系统尚未适应发展需求

ETC系统建设的主要问题ETC系统尚属于低速率（匝道）和安全性较低的阶段，需要向高速率（自由流）和高可靠性迈进，从单车道向混合车道应用发展。在融合应用推广方面还不足，ETC数据的开发应用尚未全面开展。

三、下一步工作思路和措施

（一）发展思路

1.以改革的思路构建新型路网管理体制机制

结合公路事权改革和公路养护体制改革要求，理顺路网运行监测管理体制机制，统一归并公路路网管理机构，形成上下一致、衔接统一、运转高效的管理体制机制。加快健全省级路网中心，尽快整合业务系统资源，实现系统业务的有序衔接配合、数据资源归集共享，建设统一业务处理平台，将数据库建设与业务系统建设、平台建设有机结合起来。建立部省联动、区域互动的应急协调机制，积极推进路警联合办公、跨区定期会商等机制，实现高速公路和重要干线公路跨区域、跨部门联动协调管理。

2.以信息化建设为龙头提升路网运行管理现代化水平

要突破传统的土木工程管理思维，树立网络化、信息化、系统化思维，特别是互联网思维，既要抓好传统的公路建设、养护、路政、收费及机电系统维护等，又要运用大数据、云计算、移动互联等技术加强路网监测、运行管理，改进公路管理和服务。按照李克强总理“互联网+”要求，研究通过互联网为重点的现代信息技术改进、提升路网运行管理和公路治理，实现路网运行管理和服务现代化，打造中国的“智慧路网”。

3.按照“公路两个体系”的模式解决公路收费与免费矛盾

我国收费公路采用收费还贷型和收费经营型两种模式。根据我国现行法律法规对收费公路年限的规定，部分高速公路收费年限已经到期或即将到期，而很大一部分贷款尚未清偿完毕。特别是随着后期建成的高速公路由于征地拆迁成本上升、山区高速公路建设投资增大、物价上涨等因素，总体借贷规模和成本上升比例和幅度较大（2014年度全国公路债务余额3.85万亿元），同时还要继续修建新的高速公路，部分交通拥堵的高速公路还要考虑改扩建，加之近些年来养护和运营成本的上升，加剧了收费公路还贷紧张局面，也增加了公路筹集资金的难度。根据规划，我国公路建设投资每年约需1万亿元以上，现有公路每年的养护、运营和管理费用支出约需3 300亿元（2014年全国收费公路收支缺口达1 571亿元），巨额的支出，单纯依靠财政支付是不现实的。如提高燃油税税率，则会增加全民税赋负担，对于很少行驶收费公路的人来说也不公平。同时，随着我国机动车辆的迅速增长，道路的拥堵、环境污染的加剧、化石燃料消耗急剧增长等问题突出。经过认真研究并参考国际通行作法，交通运输部提出发展“公路两个体系”的思路，即建设以非收费公路的普通公路，为公众提供免费的基本公共服务；建设以高速公路为主的收费公路，为公众提供效率服务，实行低标准、长年限收费，弥补收费公路建设、养护、管理缺口，同时采用“用者付费”的办法，通过收费限制车流，为愿意支付费用的车辆提供效率服务，同时也有利于限制机动车的无序增长带来的环境污染、化石燃料消耗增加等问题。

（二）具体措施

1.加强监测体系建设

一是加快路网运行监测体系建设。整合现有监测设施系统，统筹国道、省道及地方公路交通流需求和运行管理要求，按照先干线后支线、先高速公路后地方道路、先重点路段后次要路段的原则分布完善监测设施，有计划、分阶段稳步推进；二是建立信息采集报送队伍和机制。依托公路路政、养护、收费、服务等人员建立路况信息采集报送队伍，积极借助市场化力量采集公路运行数据信息，丰富信息来源；三是加强系统整合和数据融合，加快部省路网管理平台联网。开展部级平台顶层设计与全国公路网数据中心建设，加快全国公路网GIS-T系统开发应用。推进省级路网监测平台建设，并逐步实现部省联网运行和统一指挥调度功能。实现数据融合、系统与业务融合，大力开展数据挖掘和分析研究。对系统报送的各类动态信息、ETC数据、气象数据以及交调等信息采集设备收集的数据，进行多层次分析；四是加强横向合作。加强与气象、国土、地震及公安交管、交通广播等部门联系，建立多部门、跨区域、省际间公路网运行信息共享机制，提高路网运行信息整合能力。积极推动移动互联网、物联网、大数据、云计算等新一代信息技术在出行信息服务领域的深度应用，推进综合运输体系下的公路交通信息资源共享及交互，建设全天候、全覆盖的公路交通出行信息服务体系。

2.加强应急体系建设

按照国家“一案三制”框架，建立以部路网中心为协调联络枢纽，以13个国家区域性应急物资储备中心及青、新、藏3个省级中心为依托的全国公路应急及救援体系，形成“综合调度、分级处置、快速响应”联动机制。完善智能运行监测及应急指挥平台，构建公路网预警监测体系，集成应急信息资源，打造全路联动、互为协同、标准统一的路网应急指挥体系。推进对收费站、服务区、枢纽互通、桥梁、危险路段等重点区域进行全天候、全方位监控；逐步实现对重点路段、桥梁等基础设施进行实时监测，全面掌握交通运输基础设施运行状态，提高安全生产保障能力。加强应急队伍建设，采用现代化抢险救援装备，采用无人机、高分卫星图像信息采集等新型技术，提升公路灾害预估和评判，缩短紧急救援对策的响应时间，提高救援的有效性和可靠性。

3.加强路网信息发布

努力提高出行信息服务质量，拓展信息服务发布渠道。一是继续加强与广播、电视、报纸等传统媒体合作，扩大信息覆盖面。继续建设和推广中国高速公路交通广播；二是继续发挥好电子情报板、短信平台、客服电话及行业网站、微博、微信等渠道发布权威实时信息；三是建设基于大数据、云计算的综合信息服务发布平台，借助移动客户端、车辆导航等为公众提供多样化、个性化的公路出行信息需求，促进信息服务与车辆自动驾驶等的融合；四是丰富出行服务信息内容，为百姓在出行前和出行中提供完善的道路交通基础设施、出行天气、路网运行状况以及服务区、加油站等信息，努力做到便于接收、方便查询、信息有用。

4.提升服务区服务水平和管理

贯彻《交通运输部关于进一步提升高速公路服务区服务质量的意见》精神，全面改进和优化服务区功能，改进和提升服务质量和水平，按照市场化思路、法制化精神，对服务区实行市场化特许经营，通过公开招标等方式，引进有实力的企业对服务区客房、餐饮以及汽车修理等实行连锁化、品牌化经营。完善服务功能和渠道，推进服务区加气站和充电桩建设，增强便民利民设施建设。力争用3～5年时间，打造“布局合理，经济实用，标识清晰，服务规范，安全有序，生态环保”的现代化服务区，创建100对全国文明示范公路服务区、40对优秀服务区。

5.加快ETC全国联网、应用拓展和收费服务

进一步做好ETC系统升级、服务系统优化等工作，积极推进ETC的推广应用。探索ETC卡融入互联网金融，使ETC卡具备信用卡消费功能、加油站及服务区刷卡消费等功能。推动ETC在智能停车场管理、路内停车管理、城市拥堵收费管理、城市年票制和进京证电子化管理、客货运场站智能调度管理、运营车辆驾驶安全监管、基础交通信息采集与城市出行信息服务，以及其他城市交通卡、车辆管理卡等多卡合一的应用融合与拓展，以卡为媒，为智能交通领域中城市与城际的打通、多种运输方式的打通、条条与块块的打通、在途与源头（两端）的打通、以及云与端的融合、线下与线上的融合、传统IT和移动互联的融合，提供强有力的技术保障，如图3所示。同时，按照“互联网+”的思路，以ETC电子标签为切入点，与汽车厂商联合，介入车辆前装市场，实现ETC与车辆导航、车载广播等的融合。

图3　ETC扩展应用

加强公路收费和绿色通道服务工作，继续做好重大节假日小客车免费通行期间的服务保障。不断改进收费公路管理和服务，降低运营费用，为百姓提供舒心满意的公路通行服务。

U491.1+3

A

2095-4263（2015）02-0008-05

2015-06-20