上海的控牌之幸与拍牌之痛

陈小鸿

2015年2月6日，上海，车主在等待投标拍卖车牌

对备受煎熬的上海竞拍者来说，7月车牌拍卖结果依然未能缓解心中的拍牌之痛。2015年7月上海车牌拍卖中标率4.5%，平均成交价为83171元，比上个月增加了3151元。

车牌拍卖，旨在改善城市交通。而大城市的交通问题，从来也不仅仅是拥堵，还有环境、资源、公平等。交通拥堵的缓解，也应该是公共交通优先、交通需求管理、交通系统精细化管理等的综合。这些都绕不开小汽车的拥有和使用管理。

控牌之幸

上世纪80年代末、90年代初，上海实施了小汽车拥有管理的牌照拍卖制度，不仅为上海轨道交通及骨架路网建设争取了宝贵的20年，也使上海幸运地在私人小汽车大潮到来之前就筑起了“防波堤”。

牌照拍卖以一种市场化竞争的方式体现政策的管理导向，并建立了基于公共基础设施使用效率的小汽车-公共交通关系。车辆牌照的有偿拍卖，本质上是一种特殊的制度设计，即无车群体让渡道路资源使用权，购车群体通过付费获得道路使用权，牌照费用再投入公共交通改善。

在最初的几年，这一制度设计被人诟病，但当大城市特大城市几乎无一例外地遭受交通拥堵和雾霾之苦时，上海的“先见之明”开始凸显优势，有些城市也步入了限购之列。

然而，这些城市由于在限购之前已经有巨额“免费”车牌存在，不仅车辆总量控制效果式微，而且由于道路使用权的公平性问题，新增车牌全部实施有价拍卖已无可能。

在某些城市“摇号+拍牌”的基本框架下，牌照费实际上只是获得道路使用权的“加急费”，除非拥堵收费，否则道路只能是免费使用。

相比之下，上海的拍牌之幸，不仅在于有效控制了私家车的增长速度，延缓了交通拥堵的到来，还在于政策实施的时间窗口保障了政策的一致性、可延续性及相对公平。牌照费抬升了购车成本与基准，客观上也使得沪牌车辆的环保、安全性能略好于其他城市，没有经历过大发、夏利车遍地又强制淘汰的时代。

上海牌照痛在何处

然而，真实情况远不如数据统计乐观。尽管近三年沪牌年投放大致控制在10万左右，实际上上海道路网每年净增车辆达30万～35万。除了拍牌获得的沪牌、还有外地牌照车辆和不能进入外环内行驶的沪C牌车辆。

限牌也必须限行，否则，控堵有效性和付费上牌通行的公平性均不能体现。可无论怎样限牌限行，有限路网上的车辆都只增不减、看不到增长的边界甚至连期望值也难以设定。限行与拍牌指导价相继出台，但各类人群皆不欢迎。

上海的牌照之痛，首先在于对牌照拍卖后的使用管理没有任何限定。牌照相当于有偿但无限使用的上路通行权，无年限、无使用额度，道路资源占用多少、什么时候占用的成本都一样，与占用道路资源（公共物品）越多、支付成本越高的“用者自付”需求管理基本规则不符。

这种无限通行权对使用环节无任何干预，对存量车辆的交通需求、使用行为缺少调节能力，难以支持上海一贯坚持的“交通区域差别政策”实施。在既有牌照价格基础上再施行拥挤收费，阻力非常大。

其次，随着车辆总量累加、交通需求增长，车牌价格一路飙升-刺激外牌增加-限行+指导价-拍牌人数增加-中标比例下降，于是再进入下一轮循环。道路通行权的稀缺性导致车牌商品属性让位于投资属性，也扭曲了牌照价格。

此外，外牌限行与上海全球城市、长三角中心城市的定位相违：区域合作与交流、地区社会活动需求不允许长期排外性的管制政策。区域一体化发展的大趋势、努力数十年形成的基础设施互联互通格局等现实条件，也不允许因拥挤而限行的管理措施使城市重新成为“孤岛”。

必须进行的转型和转变

上海现行的牌照拍卖制度“效力殆尽”，但其有偿通行权的内涵也为政策调整设定了基础。上海对于小汽车的拥有和使用管理，必须从行政管制到主动交通管理的政策转型，以“用者自付”为原则，实施协调一致的机动车拥有、通行、停放主动管理政策。

基于现行的技术/设施条件，上海道路资源需要从有偿无限制使用到基于激励的有价有限使用管制的转变。其基本思路是：有偿获取、有限年限;激励节约、逐步并轨。

其中，上海车辆牌照坚持实行总量控制，并建立与之相匹配的有偿有价有限使用规则。

对于沪牌车辆而言，可采取设定额度、鼓励少用、调节需求等措施。

而对于外牌和沪牌车辆，在实行道路通行权付费的基础上，可逐步取消行政性管制。具体来说，在道路定价方面，根据沪牌车辆的牌照价格、车均道路资源“配额”，对道路通行权进行分区域、分时段、分道路类别甚至分车型通行“定价”。在使用计费方面，通过车牌识别等手段，对外地车辆使用各类道路资源进行基于里程、时间段的计费。而在征收保障环节，则通过车辆使用信息与跨区域保险机构、个人征信平台、车辆交易、车辆年检等环节进行联动，从而确保征收落实。

“十三五”期间，上海必须实现车辆从拥有管理到使用管理的转型，通过拥有总量控制+通行额度分配+使用价格调控的组合，才能继承“控牌之幸”、破解“拍牌之痛”。

（作者系同济大学交通工程运输学院教授）