经济成熟后的技术变迁与政府转型——基于日本教育与经济发展的经验

于 潇，王学龙，Peter Ho

（1.中央民族大学　生命与环境科学学院，北京　100081；2.深圳大学　经济学院，深圳　518060）

经济成熟后的技术变迁与政府转型
——基于日本教育与经济发展的经验

于 潇1，王学龙2，Peter Ho1

（1.中央民族大学生命与环境科学学院，北京100081；2.深圳大学经济学院，深圳518060）

一国经济要实现比较优势，应当使用符合要素禀赋的技术，而不是一定要发展特定的低端或高端产业。在产业选择具有较大自由度的前提下，发展中经济体的经济起步阶段主要应该靠引进发达国家提供的先进技术实现经济增长，此时的政府职能是为引进技术提供基础设施建设、制度创新等公共服务；当经济进入发达的成熟阶段之后，一个经济体必须要依靠自主研发、技术创新才能获得可持续的经济增长，这个阶段的政府需要实现职能的转变，转向为为技术创新提供基础的科研投资、社会保障、教育等公共服务。

需求；要素密度；技术变迁；制度；政府转型

一、引 言

围绕着市场与政府的发展理念之争从来就没有停止，最具代表性的是极力推崇自由市场理论的奥地利学派和芝加哥学派，还有主张政府干预理论的凯恩斯学派。当理论令人迷惘时，最有益的做法无疑是从历史中寻找思考的灵感与实践的坐标。纵观历史，从资本主义发展早期的德国、法国到近代资本主义新贵日本、韩国等，其经济无一不是在政府大力干预之下发展起来的。我们发现，当经济发展到某一特定阶段之后，这些国家的政府纷纷转型，对经济的干预程度远不像发展初期那么强。那么，这些成功国家的政府行为背后有着怎样的规律可循？当一国经济成熟之后政府的发展理念是什么？我们将此作为本文主要的研究问题而加以讨论，并试图提供一个分析框架：从消费者需求和技术变迁的角度来理解政府在经济发展过程中的功能和政府转型问题。通过这一分析视角，我们可以提炼出经济发展过程中的根本性决定因素，从而得出具有稳健性的结论。

改革开放以来，我国一直处于经济高速发展的轨道中。然而，相对于发达国家而言，我国无论从经济增长模式还是从政府职能角色来看都与其有一定的差距。例如，我国经济增长仍然偏向于粗放型增长模式，经济发展的机会成本是资源和环境的过度消耗破坏；政府职能仍然缺位，国内制度环境和硬件基础难以孵化出突破性创新。基于以上原因，本文拟通过梳理国外发达国家经济发展过程中政府转型的一般规律，为我国经济发展和政府职能的转变提供有价值的参考建议。本文在发达国家政府转型经验的基础之上，提出如下观点：一国经济要实现比较优势，应当使用符合要素禀赋的技术，而不是一定要发展特定的低端或高端产业。在产业选择具有较大自由度的前提下，发展中经济体的经济起步阶段主要应该靠引进发达国家提供的先进技术实现经济增长，此时的政府职能是为引进技术提供基础设施建设、制度创新等公共服务；当经济进入发达的成熟阶段之后，一个经济体必须要依靠自主研发、技术创新才能获得可持续的经济增长，这个阶段的政府需要实现职能的转变，转向为为技术创新提供基础的科研投资、社会保障、教育等公共服务。

二、需求层次与经济发展中的产业结构

“稀缺性”是微观经济学的最基本且最重要的概念之一，其含义是相对于人类无限的欲望，资源总是有限的，而经济学研究的正是人类应该如何配置这些相对不足的资源，才能最有效率地满足人类需求。恰恰就是这种无穷的欲望导致了人类社会的不断发展，各种技术变迁、各类产业发展的最终目的就是为了满足人类社会的各种需求。

马斯洛认为，从纵向来说，人的需求是分高低层次的，根据他的观点，需求由低到高分层次排列分别是生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我实现需求。［1］一个人要先满足低层次的需求，然后再逐步满足更高层次的需求。因而，经济发展的目标是不断满足人类从低层次到高层次的需求。经济发展过程中的产业层级划分恰恰证明了人类的需求层次：第一产业主要是农业种植业，解决的是饮食等生存问题；第二产业中的工业也可以按照需求层次排列为纺织产业、房地产业和汽车产业等；第三产业则侧重于更高层次的人类需求。

三次产业的划分是根据经济历史和统计数据做出的较粗糙的分类，但这种划分方法却能够反映经济发展的趋势和方向。在经济实践中，尽管可以根据具体问题对产业发展层次进行更为细致的划分，但最基本的划分依据还应当是人类的需求层级。当然，社会需求不一定都依靠本国生产来满足，本国的供给也不一定都要满足本国的需求。在国际贸易不断自由化的格局下，充分利用国际市场是各国经济发展的必要途径。特别是对于经济小国而言，依靠某个或某几个行业可能就会使经济快速发展，但对于经济大国而言，则必须要考虑产业层级和行业结构的协调性：社会的高层次需求只有在低层次需求得到基本保障的情况下才能得到很好的发展。［2］例如，韩国可以依靠汽车和家电成为发达国家，但中国不可能仅通过这两个行业就迈入发达国家行列。中国的经济发展一定是先稳固农业，解决温饱问题，然后再发展纺织、房地产、汽车制造等高层次产业，逐步满足社会大众的更高层次需求。实际上，中国改革开放以来的产业发展也正是沿着这一路径展开的。

需求是多样化的，尤其是随着收入水平的提高，需求的多样化越来越明显。在低收入水平时，全体社会成员对某类商品的需求是基本一致的，即满足温饱；但是随着收入水平的提高，人类的各种不同需求就涌现出来，在温饱的基础上，人民才能吃讲营养、穿讲漂亮、住讲舒适，即更高层次和更多样化的需求。需求多样化对经济发展与产业结构的影响非常大。［3］当经济发展步入高收入阶段，需求的多样化充分表露之时，以大规模生产同质产品为特征和优势的实物资本就不再那么重要了；相对而言，具备推动技术变迁的高端人力资本逐渐成为稀缺资源，从而获得较高报酬。

总之，人类需求由低到高的层次性，以及由单一到多样的变化趋势，对经济发展具有基础性的决定作用。这种影响对一个经济大国而言尤为明显。一个经济大国应当按照社会需求层次的发展规律来安排产业结构和产业政策，这样才能够使相关产业得到国内需求的支撑，实现快速发展。也就是说，一个经济大国在经济发展初期产业重心应当以农业为主，之后产业中心逐步过渡到纺织业、房地产和汽车等产业；当经济发展到比较发达的阶段，产业的多样化也就伴随着多样性的社会需求而得以充分实现。

三、经济发展初期的产业、技术与政府

一国在经济发展初期，应发展适应需求层次的多种产业，技术的重要性是不言而喻的，适当的技术可以使一国的经济迅速发展。而在技术引进和技术本土化的过程中，政府则起着举足轻重的作用。

1.要素密集度与产业和技术的关系

目前，经济学界一般是按照要素投入的密度把国民经济划分为劳动密集型产业、资本密集型产业和知识密集型产业。这种划分方法虽然得到了许多研究者的认同，但是否科学有待商榷，而且这种思维方式会在一定程度上导致国家发展战略上的重大失误。首先，一个产业的发展并不必然强烈依赖于某种要素，而是可以用不同的要素组合来发展。例如，汽车产业并不必然是资本密集型，极尽奢华的劳斯莱斯也可以是纯手工打造；服装产业亦如此，可以像资本主义发展初期的小工场雇佣大量劳动力一样，使用劳动力密集型的技术去生产，也可以用大规模的机器替代劳动力，应用资本密集型的技术。虽然要素密集程度不同，但都可以使这一产业得到发展。事实上，大多数产业均可以通过不同的要素组合得以发展，差别在于不同的要素组合会导致不同的成本。

其次，“密集”这一概念应当与技术联系起来，而不是用于对产业进行划分。一种技术可以是劳动力密集型的技术，也可以是资本密集型的技术，或者是知识密集型的技术，但产业并不能完全依照要素来简单划分。林毅夫认为，中国的比较优势在于劳动力丰富。［4］因此，我们认为劳动力密集型的技术是中国所需要的。中国作为一个经济大国，各种产业都必须协调发展，因此，应当积极鼓励的是应用劳动力密集型的技术。对于一个大国而言，产业发展的结构是根据社会需求的发展确定的。此外，目前对产业升级的错误理解也是建立在把产业与要素密度直接联系起来的基础上的。产业升级应当是技术升级，而非产业的放弃与重建。

另外，发展中国家的政府通常忽略技术转移与技术改造的重要作用。发展中国家在发展初期总是可以从发达国家引进“先进技术”，但引进的这种“先进技术”是否“好”，还要看这种技术应用在发展中国家是否较为“合适”。发达国家的技术适应发达国家资本相对丰富而劳动力成本相对较高的客观情况；但发展中国家的要素禀赋刚好与发达国家相反，即劳动力丰富而资本相对稀缺。因此，发展中国家如果直接应用引进的“先进”技术，则违背了本国要素禀赋的特征，不能实现成本最小化。于是，对于引进来的技术进行改造就势在必行，这主要涉及到对机器设备和生产流程的本土化改造。通过技术改造充分利用本国资源去实现比较优势，这样才能使产业具有竞争力。

2.一国发展初期的技术引进、本土化与政府职能

一个国家发展适应需求层次的多种产业，关键是要选择符合本国要素禀赋的技术。发展中国家相对于发达国家在起步时期具有明显的后发优势，而这种后发优势的根源就在于一个更广泛的技术选择范围。发达国家在发展初期必须经过大量的研发（Research and Development）与试错（Trial and Error）才能获得合适的技术，而发展中国家不需要研发与试错就可以选择发达国家提供的多种技术。因此，技术的引进大大降低了经济发展的成本。事实上，发展中国家的技术进步大部分是来自于引进发达国家的技术。［5］但是正如前文所述，直接照搬发达国家的技术不一定适合本国的实际情况，这会违背本国的比较优势，造成资源配置无效率；因此，技术的本土化显得非常重要。

技术的引进和本土化在两个方面和政府职能密不可分。一是硬件方面，即基础设施建设。任何技术都是内生于一定的环境之中，例如美国的汽车生产线是适应美国环境的，是与美国的基础设施及制度环境相兼容的。如果发展中国家直接引进了美国的汽车生产线，会面临两大问题：其一是公路、铁路是否能够满足这条生产线的需要；其二是加工过程中所需要的重要零部件是否能在本国加工生产。可见，技术对于基础设施和环境的依赖程度是较大的。［6］发展中国家与发达国家最明显的差别就在于基础设施：对于收入水平很低的发展中国家，社会资本往往不足以进行类似于发达国家的基础设施建设，这是因为居民收入水平低，储蓄率低，民间投资资金有限；而且基础设施均具有公共物品的性质，不具备竞争性和排他性，私人资本不能有效解决搭便车问题导致的投资不足。因此，在发展中国家经济发展初期，政府要大力注重基础设施的建设，以便为技术引进提供必要的平台。

二是软件方面，主要指制度环境的创新。制度环境包括产权制度、专利制度和法律体系在内的多项公共服务。环境因素的改变会导致制度变革的需求，尤其是技术的变迁会导致原有制度失去效率而引发对新制度的需求。制度的供给者是政治家，政治家进行制度创新要承担风险，政治家根据个人的成本和收益来判断是否进行制度创新。［7］由于制度创新是对全社会有利的变革，可以被看作是公共物品，政治家个人的最优决策总是难以满足全社会对制度创新的需求，或者说集体行动的规模往往比社会最优规模要小很多，这种情况在技术变迁速度很快的发展中国家尤为明显。［8］因此，发展中国家的政府不仅要在基础设施建设上发挥重要作用，还要在制度创新方面加大步伐，更好地满足社会对制度创新的需求。

四、技术变迁过程中的政府转型

当一国经济发展相对成熟之后，技术变迁决定了政府服务功能的转型，而技术研发决定了政府转型后的服务内容。我们可以从战后日本的经济发展中得到启示：日本在战后经济发展初期，政府大量借鉴和引进发达国家的先进技术，经济发展迅速；在经济发展成熟后，技术引进变迁为自主研发，日本政府的服务功能也出现转型。

1.技术变迁的转型决定了政府服务功能的转型

虽然发展中国家可以依靠技术引进和本土化改造获得快速发展，但有两个因素决定了这种发展方式最终需要转变。其一是与发达国家技术差距的缩小，其二是本国民众需求的多样化。由于技术差距的缩小，可供发展中国家引进和改造的技术就越来越少；另外，本国民众的需求不断分化，很有可能在发达国家并不能找到满足本国特定需求的技术。基于这两点原因，发展中国家必须由技术引进向自主研发转型。技术变迁的转型决定了政府服务功能的转型，政府在发展初期要为技术引进和改造服务，在发展成熟期要为技术创新服务。

关于技术研发有两类技术最值得关注，一类是直接满足民众需求的与市场距离非常近的应用技术；另一类是基础性、前沿性的技术。前一类技术的创新主体应当是直接参与市场竞争，满足消费者需求的企业；后一类技术由于所需投资规模庞大，外溢性巨大，风险很高，应当由政府主导。根据这两类技术的特点，政府转型需完成两方面服务内容。

2.两类技术研发决定了政府转型后的服务内容

首先，为本土企业的自主研发和技术创新提供良好的环境，最为重要的是发展教育。拥有充分多的高端人力资本才能够实现技术的创新，教育的理念也需要同时转变，即从培养合格的从业者转变为培养合格的创新者；同时，要提供良好的社会保障，释放社会大众的高端需求。诱致性技术变迁理论认为，企业的技术创新是直接面对市场的，如果没有一个足够规模的市场需求，技术变迁难以发生。因此，为了释放消费者的各种高端需求，良好的医疗与住房保障服务是非常必要的。目前，我国高房价、高医疗费用的现状明显降低了消费者的消费意愿，进而降低了支撑技术创新的高层次需求。由此可见，住房、医疗等问题不仅是一个社会稳定和经济结构的问题，更是一个关乎经济长远发展的技术创新问题；此外，还要提供应用技术所必须的基础性科研，而这又与基础性技术的创新相联系。

其次，对于基础性、前沿性技术的创新而言，政府的服务职能不仅要体现在投资上，更重要的是为技术创新提供良好的制度环境。建立符合国情的激励、监督和惩罚制度是政府转型的重要方面。基础性科研涉及面广，所需资金规模巨大，应当划分到中央政府的职责范围内；地方政府对地方的经济特征更为了解，因此地方政府主要应当对企业层面的应用性技术的创新负责。

3.从日本教育的发展看其政府服务的转型

关于经济发展中政府职能及其转型的逻辑可以被大多数新型工业化国家的发展实践所证明。下面我们将通过日本政府在教育方面的作为和变革来进一步展现这个逻辑。

日本战后经济发展大致可以划分为三个阶段：1945～1955年为战后复兴时期，1956～1973年为经济高速增长期，1974年至今可以视为经济成熟期。

虽然日本在1995年之后GDP总量与美国的差距进一步加大，然而日本的人均GDP一直维持在30000美元以上，截止到2012年，人均GDP已经超过45000美元。随着日本经济成熟度的进一步提高，日本的教育也逐渐发生了深刻的变化，这种变化符合我们前文所述的经济发展与政府转型的逻辑。根据梁忠义对日本教育发展战略的阐述，教育改革在日本经济恢复期的任务主要是清除教育中的军国主义、极端国家主义思想，并且建立了现代化的教育体制。［9］

在经济高速增长时期，日本大力普及科学技术教育，而且建立了一整套完善的职业训练体系，强调“产学合作体制”。在这种理念的指导下，日本建立了从幼儿教育到高等教育，从职业教育到特殊教育的完备教育体系，为市场经济的快速发展奠定了坚实的人力资本基础。特别值得注意的是，日本完善的职业教育体系。1951年，日本制定了《产业教育振兴法》，规定产业教育是发展产业经济及提高国民生活水平的基础，通过产业教育传授产业技术的同时，要培养具有能力、对经济自立做出贡献的国民。日本从中学开始就设立职业教育学校，不能进入高等学校进修的学生可以根据自己的兴趣进行专业技能方面的发展，而对专业技能的教育同样有着完善的从低等到高等的进阶体系。

1978年日本GDP达到9677亿美元，超越前苏联成为世界第二经济大国，然而技术对于日本经济发展的制约因素也不断凸显。基于这一问题，日本在20世纪80年代确立了“科技立国”的发展战略，建立终生学习体系（Lifelong learning Society），大力发展高等教育，扩充和改革研究生院，扶持学术研究。这些具体措施都是与自主研发实现技术创新的要求相一致的。值得注意的是，“终生学习体系”包括两大方面的设施，一方面是文化、教育方面的硬件设施，另一方面为体育设施。这两个方面的设施构成了“终生学习体系”的硬件设施。表1为“终生学习体系”文化、教育设施统计表，表2为“终生学习体系”体育设施统计表。

表1 “终生学习体系”文化、教育设施统计表

表2 “终生学习体系”体育设施统计表（都道府县别）

由表1和表2可以看出，日本在经济发展成熟之后，政府逐步转型，把社会发展目标定位为“教育型社会”，政府在重视公民文化素质提高的同时，也注意到了公民身体素质的重要性。“终生学习体系”的提出和实施就是一个成功的案例，它不但使日本公民的文化素质出现了较大幅度的上升，同时也使日本公民的身体素质有了较大的质变。

2006年，日本颁布了新的《教育基本法》［10］，以法律形式明确了培养具备“创造性”的人这一积极目标。基本法第一章强调“尊重个人的价值，发展其能力，培养创造性”，并把终生学习理念明确写入法律。事实上，在日本新的《教育基本法》出台前十年，日本各方面的改革就已纷纷展开。崔世广认为，日本教育体制需要改革的一个重要原因就是“忽视了对学生个性和创造性的培养，妨碍独创性人才成长的偏向”；［11］另外，“缺少创造性人才，缺少新的经济增长点，已成为日本亟待解决的重要课题”。为了增强创新型人才的培养以及推动技术创新，日本教育的主要改革包括以下几个方面：一是为了促进创建有魅力、有特色的学校，推动就学区域的自由化；二是大幅削减小学教育学时以及课程内容，增加探究性学习和选择性学习的课程；三是改革高中考试制度，改统一考试为对学生进行多方面评价、扩大推荐制，并且使考试机会多次化；四是扩大大学的自主权限，推动大学的多样化发展，允许一部分有特色的学校和专业通过面试、推荐和小论文录取富有特长和创造力的学生。总之，从学前教育到高等教育，改革的核心举措就是以培养创新型人才，推进技术研发为宗旨。可见，在日本政府逐步转型为“教育型社会”之后，注重培养高端人才和加大研发投入成为了政府的另一大目标。

表3 日本2002～2011年研发经费及其占GDP的比率（单位：十亿日元）

日本在成功转型为“教育型社会”后，更加注重高质量人力资源的培养和研发的投入。从1995年至2012年，日本研发人员的数量一直呈上升趋势，特别是2006年新《教育基本法》颁布之后，研发人员的数量大幅上升，高质量的人力资本成为了日本教育改革和政府转型成功的一个典型标志。根据表3所列出的数据，我们可以看出，日本虽然在2009年出现研发费用占GDP的比例下降的情况，但是自2005年以来，这一比例一直维持在3.5%以上的水平。政府转型的成功不但使日本国民文化、身体素质出现了一定程度的提高，教育改革的成功也使日本人力资本无论在数量上还是在质量都有较大幅度的增长。根据2012年日本统计年鉴的计算，2011年年底在日本各级政府行政、管理服务的雇员中，教育雇员占的比例达到37.8%，由此可见，日本政府已真正成功转型为“教育型政府”。

通过日本教育与经济发展之间的路径关系，我们再一次说明了政府公共服务的核心目标要随经济发展阶段实现转变。经济发展初期，政府的公共服务要以引进技术推动经济发展为核心；经济发展一旦进入成熟期，政府必须实现转型，为自主研发技术创新提供充分的制度创新和公共服务。

五、结论与建议

历史经验表明，政府在经济发展中扮演着重要的角色。然而，政府的职能并非一成不变，而是要随着经济发展阶段做出相应且合理的调整。本文的分析为经济发展与政府职能转变的关系提供了一个思考框架：一国经济要实现比较优势，应当使用符合要素禀赋的技术，而不一定要发展特定的低端或高端产业。在产业选择具有较大自由度的前提下，发展中经济体在经济起步阶段主要应该靠引进发达国家提供的先进技术实现经济增长，此时的政府职能是为引进技术提供基础设施建设、制度创新等公共服务；当经济进入发达的成熟阶段之后，一个经济体必须要靠自主研发、技术创新才能获得可持续的经济增长，这个阶段的政府需要实现职能的转变，转向为为技术创新提供基础性的科研投资、社会保障、教育等公共服务。因此，本文提出如下政策建议。

第一，发展中国家经济需要政府这个“看得见的手”来进行合理干预。我国是发展中国家，市场发展和政府职能均没有发达国家成熟，因此我们需要摒弃“新自由主义”主张的“私有化和市场化才有效率”的观点。政府需要对市场和宏观经济的发展进行适当的干预，并在经济发展较为成熟之后进行职能转型。当然，本文在前文中揭示的是各国经济发展过程中政府转型的一般规律，而在处理现实经济问题的时候，还需要根据社会发展所出现的具体矛盾，顺着规律所指出的方向进行制度上的创新。

第二，政府职能必须要做到“相机抉择”。首先，消费者需求具有从低级到高级，从单一到多样的客观变化趋势；其次，发展中国家的技术变迁要由引进发达国家的技术转变为自主研发，自主创新。这就决定了政府的职能在经济发展的初始阶段是为了引进技术服务，主要是从事基础设施建设，而到了经济发展的成熟阶段，政府则要侧重于制度建设，鼓励创新和研发。

第三，良好的制度建设是政府职能转型的“孵化器”。制度建设是一个国家软实力提升的先决条件。在我国政府转型面临拐点之时，应当加快完善制度建设，并进一步对发达国家发展到成熟阶段之后政府的职能转型理念有更深刻的理解和认知，为我国未来的政府转型提供坚实的物质保证和经验支持。因此，进一步加快完善制度建设不但对提升我国国际形象有一定好处，还能在一定程度上加快我国政府转型速度，缩短达到经济成熟时期所需要的时间。

第四，“人才兴国”战略需要进一步加大力度。通过对日本教育的分析后我们认为，日本之所以能在国土面积狭小、资源匮乏的不利条件下跻身世界强国的重要原因就是其教育水平和人力资本水平都极其发达，这也是日本政府转型成功的重要标志。目前，我国已经进入了经济发展相对成熟阶段，可以直接引进的技术越来越少，而自主研发和创新的需求则越来越强。这就决定了当前政府必须要及时转变职能，继续加大研发投入和教育支出，提升国民的整体教育水平。培养高质量的人力资本是我国未来经济可持续发展的一个强大助推剂，政府应在引进外国先进技术的同时继续加大本国技术的创新力度，增加研发投入，培养更多本土的知名品牌。

［1］A.H.马斯洛.动机与人格［M］.北京：华夏出版社，1987：88-121.

［2］迟福林.公共需求变化与政府转型［J］.中国经贸导刊.2005，（17）.

［3］速水佑次郎.发展经济学：从贫困到富裕［M］.北京：社会科学文献出版社，2003：162-198.

［4］林毅夫，蔡昉，李周.比较优势与发展战略——对"东亚奇迹"的再解释［J］.中国社会科学，1999，（5）.

［5］GERSCHENKRON A.Economic Backwardness in Historical Perspective：a Book of Essays［J］.The Economic Journal，1962，74（296）.

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［10］日本文部科学省教育基本法（修正案）［EB/OL］.http：//www.mext.go.jp/b_menu/houan/kakutei/06121913.htm.

［11］崔世广.浅议当前日本的教育改革［J］.日本学刊.2002，（2）.

责任编辑：蔡 强

F124，F224

A

1005-2674（2015）01-042-07

2014-07-18

定稿日期：2014-09-20

中组部“千人计划”资金支持项目；教育部基地重大项目（13jjd790001）；中央民族大学一流大学一流学科建设项目（YLDX01013）

于潇（1982-），男，吉林长春人，经济学博士，中央民族大学生命与环境科学学院讲师，主要从事政治经济学研究，；王学龙（1985-），男，河北廊坊人，经济学博士，深圳大学经济学院博士后流动站研究人员，主要从事政治经济学和发展经济学研究；Peter Ho（1968-），男，荷兰人，中组部“千人计划”引进人才，中央民族大学生命与环境科学学院教授，博士生导师，主要从事自然资源管理和政策管理研究。