美日土壤污染防治立法的再借鉴

刘琼　端雪

摘要：发达国家中，美日有着较为完善的土壤污染防治立法体系。其中，美日两国就土壤污染防治进行专门性立法，扩大责任主体、提倡公众参与、设立专门机构提供技术支撑的做法，取得较好的土壤污染防治效果。

关键词：土壤污染；防治

美日两国在土壤污染防控、治理方面卓有成效，其立法模式与技术、理念和相关制度上的设置，对我国土壤污染防治立法有重要借鉴意义。具体表现在以下四个方面：

一、针对土壤污染防治专门立法

我国没有系统的土壤污染防治法律体系，没有针对土壤污染问题专门立法，这一现状表明，我国立法机关还没有意识到土地资源的珍稀性、土壤污染防治专门立法的迫切性与重要性。无法可依直接导致了保护力度不足，无法规制土壤污染行为，已受污染的土壤也得不到治理与修复。

纵观美日，美国“超级基金法案”与日本《土壤对策法》，两国都有专门的主导性法律治理土壤污染。我国有必要建立以《宪法》、《环境保护法》为基础，以《土壤污染防治法》为主导，配合科学的土壤环境质量评价标准，同时衔接好其他环境单行法，严格污染源如固体废物处理、大气沉降、污水灌溉等，在避免法律冲突的情况下，降低土壤被污染的危险性。结合我国国情，高位阶的专门立法往往旷日持久。在此之前，可以以行政法规、国家政策为依据和手段控制土壤污染问题。

二、扩大法律责任主体

土壤重金属污染治理有两大困难：第一，土壤重金属潜伏期久，污染损害滞后且波及面广，待到损害后果暴发时，难以确定污染责任人。第二，土壤重金属污染修复难度大、耗费颇巨，无论采用异位、固化或其他技术进行修复、清洁受污染土壤，都需要庞大的资金。就法律责任主体，我国立法仅有“谁污染谁治理”的原则性规定，缺乏可操作性，土壤重金属污染潜伏数年甚或数十年之久，至其暴发为严重污染事件，已难以明确“谁污染”，污染者是否仍存在、能承担法律责任更是一个棘手问题。无救济即无权利，污染者不受法律制裁，受害者得不到赔偿，土壤污染事件会不断重演。

相较而言，美国的《超级基金修正案与在授权法》对责任主体的规定，更为具体明确、具有可操作性。考察联邦、州法院判例，污染责任人包括以下四类：当前与处置危险物质时期设备的所有人与营运人、不合理处置危险物质者的帮助者、运输者都要依法承担污染责任。四类责任主体依法承担不真正连带责任。美国通过对环境污染责任主体的扩大，解决了污染滞后难于确定责任人，污染者逃脱法律制裁，土壤得不到治理、受害人得不到救济的问题。虽然客观上加大了与污染较弱联系人的法律责任，但有利于公民与企业环保意识的加强，发挥其预防污染的效果。

三、注重公众参与。发挥公众作用

土壤污染防治中，公众依法享有环境知情权、监督权、听证参与决策权。美日相关立法都高度注重公众的参与。比如，美国环保部定期通过网站公开并更新土壤污染数据、特定区域污染状况、国家优先项目清单（NPL），同时，接受公民举报境内土地污染情况；日本通过“土壤污染区域登记簿”制度，对受污染土壤的地理位置、污染状况、土地所有人、使用人进行公示，并供公众查阅。

土壤污染具有隐蔽性、滞后性，不易发觉，公众往往受其害而不自知，待到污染损害爆发，容易造成群体性事件。政府应基于土壤环境评价标准，对全国土地污染状况进行划定，对于污染地块、污染企业进行公示，保障公民环境知情权的同时，发挥公众的监督作用。政府应当正视环保问题中的公众地位，发挥公众的主观能动性，将土壤污染防治扩展至全民事业，构建良性的“政府-公众”关系。

四、建立土壤污染防治的专门机构

基于环境法授权，我国环保部依职权治理环境，下设环境应急与事故调查中心、国家核安全局、中国环境与国际发展合作委员会。个人认为，单凭行政机构无法达到防治污染、恢复生态的效果，原因如下：在土壤污染防治过程中，污染状况复杂，无论是先期评定还是后期治理都具有很强的技术性，需要进行科学的定性、定量分析，治理技术、手段的优劣对比选择，土方开挖、填埋、平复，恢复状况鉴定，工程浩大。在该领域具有高超科研技术、经验丰富的专门性研究机构，无疑有着先天优势，也有利于整合优势资源。

发达国家有效利用了专门研究机构、公司的优势资源。例如，美国环保部下设国家风险管理研究实验室（NRMRL），由其负责污染治理、技术推广。该实验室下设七个子部门，其中土地整治和污染控制部门专门负责土壤污染问题。研究重点为防治并修复污染土地、地块、沉积物和地下水、恢复生态系统的科技手段并优化成本。该部门同时整合社会资源，与公、私部门合作，为研究预防、降低威胁人类生存、污染环境风险的技术与办法，降低预算和成本发挥了作用。目前，我国尚未设置环境污染风险控制的专门性机构。这种由政府主管部门设置专门性污染治理研究机构，整合科学资源，进行综合治理的模式值得借鉴。

五、结语

通过对美日两国土壤污染防治体系的考察，我国土壤污染防治立法存在立法滞后、责任体系不健全、公众参与度低等问题，有必要利用法律、市场手段处理土壤污染问题，构建并完善我国土壤污染防治综合治理体系。