民告官，业委会备案引发诉讼

司马正

根据媒体的报道，业委会成立难是一个全国性的普遍问题，其中，备案环节是业委会成立的最后一关，通常也是最为艰难的一关。在本案中，镇政府为何作出“不予备案”的行政决定，市一中院又是据何撤销了镇政府的决定？通过此案，我们能否找到小区业委会备案难的原因一二？

一次规范的改选

坐落于松江区场东路333弄的百佳花园，系20世纪90年代末建成的小区。这是上海独一无二的住宅小区，302幢别墅都是由业主向镇政府有偿取得土地后自己建造的，且具有绿色的房产权证。从1998年起，至2013年9月换届改选时，小区业主委员会已经有15年的历史了。

改选工作于2012年11月启动，这次换届改选是在镇政府领导下进行的。根据《上海市住宅物业管理规定》，镇政府成立了百佳花园业委会换届改选工作小组，并在广泛征求意见和业主群众推荐的基础上，产生了新一届业委会候选人名单。2013年8月10日，换届改选小组向镇政府上报了这份新出炉的名单，并经镇政府审核后按规定程序进行了公示和公告。

与以往换届改选不同的是：一，在业主代表的提议下，这次公布候选人的简历，以便业主遴选；二，因换届改选小组中有业主代表是擅长文字的记者、作家，故每次会议的结果、改选工作的计划和步骤都形成文字，并书面呈报镇政府主管部门。事先有书面请示，事后有书面汇报，这在上海的业委会选举中恐怕是独一无二的。

2013年9月14日晚，业主大会投票选举，换届改选小组组长、副组长和春九社区居委会有关人士亲临会场，指导、监督唱票、计票、监票全过程。投票统计结束后，组长当场宣布：“整个选举结果合法有效。”

经过张榜公示后，换届改选小组向镇政府报送了业委会备案的相关材料与报告。

新一届业委会由11名委员组成，其中有原主流媒体的老记者、国有企业的董事长、总经理、区人大代表，共产党员占60%，他们表示，将尽心尽力履职，依法依规办事。

从整个过程可以看出，百佳花园的这次业委会选举做到了透明、规范、认真，当选的成员也具有相当的能力和代表性。那么，究竟是何原因，业委会没有通过备案呢？

两次“暂缓备案”的通知

根据法律规定，镇政府应当在收到材料后的20天内办好备案手续。但是，直到2013年12月31日，镇政府才以社区管理办公室的名义在百佳花园张贴了《关于百佳花园小区业主委员会暂缓备案的通知》，称“我办于11月19日收到百佳花园业委会换届备案资料。同时收到了小区部分业主信访：‘质疑选票真实性；候选人选票中业主资格尚未确认清晰；选票无投票人的房号、业主签名等。鉴于上述原因，经研究决定予以暂缓备案。”2014年4月28日，该社区管理办公室又以几乎同样的理由，再次在百佳花园张贴通知，宣布对百佳花园业委会“暂缓备案”。

对于这个决定，百佳花园业委会有着不同的意见，他们认为镇社区管理办公室的决定是“违法的、无效的”。一位业主代表解释说：“根据国家有关法律的规定，镇社区管理办公室根本无权审批业委会，没有权力否定百佳花园广大业主通过民主程序选举的业委会，更没有权力要求百佳花园全体业主重新换届改选。就法律而言，镇社区管理办公室不具备对百佳花园作出行政决定的主体资格。”

一审法院驳回原告诉讼请求

2014年8月1日，镇政府终于作出了《关于对百佳花园小区业主委员会不予备案的决定》，其理由是材料不全，无法证明“双过半”等（指经专有部分占建筑物总面积过半数的业主，且占总人数过半数的业主参加业主大会会议并同意），并要求小区重新改选业委会。此时，距离百佳花园业委会向镇政府递交备案材料的时间已经过了九个月。

对于这个结果，小区居民非常失望。他们决定与镇政府打官司，认为政府的“决定”有误、违法、无效。

一审法院审理后认为，根据《物业管理规定》，镇政府具有作出备案或不予备案决定的法定职权，换届改选小组向镇政府申请备案时未提交关于“双过半”的相关材料，庭审中也未提供证据证明“双过半”的事实。

候选人周某并非该小区业主，根据规定，周某不能作为业主委员会成员，选票也不符合相关要求。换届改选小组向镇政府申请备案时未提交符合规范的材料，不符合备案条件，镇政府依据《物业管理规定》相关规定，作出对百佳花园小区新一届业委会不予备案登记的具体行政行为，并无不当。镇政府近九个月才作出不予备案的决定，时间过长，存在主观上的拖延，但该瑕疵不足以构成不予备案决定违法并加以撤销。遂判决驳回小区业主的诉讼请求。

市一中院终审判决：镇政府败诉

一审败诉后，业主代表继续上诉到市一中院。庭审中，业主诉讼代表和代理律师与镇政府展开了针锋相对的交锋。

焦点一：是否违反程序公正？

《上海市住宅物业管理规定》第29条明文规定，乡、镇人民政府或者街道办事处受理业主委员会备案后，应当在20日内完成备案手续，并将备案资料抄送区、县房屋行政管理部门。然而，镇政府在收到百佳花园业委会备案资料后，远远超过了法律规定的期限，在拖延了九个多月后，才于2014年8月1日作出“不予备案”的行政决定，这符合程序公正吗？

焦点二：镇政府有无权力要求小区重新改选业委会？

由上海市人大常委会制订的《上海市住宅物业管理规定》明文规定业委会是备案制，而不是审批制。备案制是将政府的审核把关职能置于换届改选投票之前而不是之后。在百佳花园业主代表看来，镇政府在百佳花园业委会的换届改选工作中已经履行了审核把关的职能。因而在投票选举之后，镇政府就无再审批的职权了。镇政府在业委会选举结束之后10个多月，以接到举报为由，再进行调查和审核，这是否将备案制变相地变成了审批制？

此外，对于镇政府提出“不予备案”的理由，如候选人和当选委员中有违法建筑问题，不符合担任候选人和业委会成员的条件；改选使用的无记名选票无业主房号、签名、无建筑面积统计、无法统计“双过半”，不符合要求等，业主诉讼代表也列举了己方的证据、观点。

市一中院经审理后认为：按规定，备案手续应在20天完成，如果镇政府认为选举中有问题，应在规定时间内指出，并拿出相应证据。镇政府在没能提供相应证据的情况下，作出“不予备案”的决定，缺乏法律依据。

据此，法院最终判定，撤销原审法院一审判决；撤销镇政府于2014年8月1日作出的《关于对百佳花园小区业主委员会不予备案的决定》的具体行政行为；并负担本案一、二审的全部受理费。

这是上海第一例因不予业主委员会备案而引发的行政诉讼，百佳花园的业主代表打赢了官司，但新业委会何时“合法”还没定数。