浅析现代化公司困境与出路

林传学+闻人一磊

摘 要：在1991年国务院进行的新一轮政府投融资体制改革中，地方政府不再负有直接进行基础设施建设的职能，而是将其公司化运行，即产生了城投公司。城投公司属于带有政府性质的特殊市场经营体，多年来，城投公司充分发挥建设主力军作用，改善城市面貌；充分发挥融资职能，大力解决经济发展资金“瓶颈”问题。但由于运营时间、市场化程度以及创新意识的不同，我国的城投公司发展鱼龙混杂，在相当一部分地区，其城投公司的发展仍面临较多问题。本文就如何加快推进城投公司的改革作出分析并提出一定建议。

关键词：现代化；投融资体制；改革建议

一、城投公司的发展面临诸多困难

1.管理模式不灵活，部门协作配合失当

在当下，有些城投公司依旧无法摆脱带有计划经济色彩的旧模式。在城市设施建设过程中，政府仍以主体身份直接参与，使资金高度集中，且一切支出都必须按已做好的计划执行，缺乏灵活性，导致城投公司的运营效率极低。而且城投公司重建设、轻经营的思路使城投建设项目单纯依赖财政的支撑，缺乏健全的造血机制。另外城投公司重形象、轻管理的习惯，使一部分财政下拨的资金无人监管，用款单位资金投资收益较差，没有形成可以促成资本合理涌流的循环投资体制，阻碍了现代化市场体系的发展。另一方面城市管理部门工作不默契也是一个严重的问题。城投公司开展城市建设，必然要与众多城市建设、管理部门相互配合。出于本位思想考虑或者畏首畏尾，一部分的城市建设、管理部门在实际工作中不想作为或者难有作为，相互之间不配合或配合不默契的问题较普遍，时常出现“踢皮球”的怪现象，造成地方城市建设的效率低下。

2.与相关主管部门职能交叉，政府调控管理不到位

城市开发建设是科学化、规范化和系统性的社会工程。但由于在计划经济模式的指导下，为调动所谓的各方积极性，多方筹措资金，政府往往把城建基础设施工程交给多个部门协力负责，从表面上看的确是可以保障在短时间内完成了工程资金落实和进度推进；但从长远看，这一举措所带来的资金、人力、管理分散，不但不利于公司开展吸纳民间资金等多元化融资的尝试，而且限制城投公司在拓宽融资渠道方面的优势发挥。

3.融资渠道单一，债务风险居高不下

当前中国地方政府投融资平台负债总量已令各方产生深深的担忧。日前报告显示，截至2014年末，地方政府总负债30.28万亿元。从负债方看，占比较大的两项分别是借入款项和债券融资。目前来看，在这两项中，与地方融资平台相关的银行贷款、城投债以及基建信托仍然占有较大比重。这其中一部分原因归咎于政府投入的城建资产运营权没有得到充分落实，引起城投公司融资功能不够完善，导致城投公司对外融资多以银行的长短期商业贷款等负债方式进行，另一方面归咎于一些城建项目回本周期长，加剧了城投公司的资产负债。可见，继续靠债借融资不但难以满足城投公司建设资金的需要，而且明显制约了其发展。

二、突破传统，重构机制，走出困境

城投公司面临的的种种困难和阻碍，昭示着如何借鉴相关企业改革的成功经验，加快体制改革，尽快走出当下困境，恢复城投公司的活力，已经是其当务之急。

1.突破传统理念，探求和试创融资、管理新模式

当务之急，是如何解决城市基础设施建设过程中的城投公司投资与经营权责边界模糊、其特殊的政府性质引发的政企不分等问题。而作为建设主体的城投公司，应将现状中各部门分散的纯政府行为，转变为现代化公司投资、运营等多职能集中的企业行为。并且要按照建立健全现代企业制度的要求，打破带有计划经济色彩的旧体制，进一步探索并建立投资、融资、建设、经营、偿债四要素有效循环的长期机制，加快由单纯地方融资平台向产业经营实体公司过渡转型，将其市场经营主体性质切实落地。此外需要整合城建系统资产体系，拓展县域市场范围，实施开展“走进去”战略路径，对土地实行统一规划、统一征用、统一储备、统一开发，适当稳步推进土地市场化经营，实现以以地兴城；同时深入挖掘城建公用设施的商业价值，对设施冠名权、广告发布权等城市无形资产实行商业化运作，以焕发新的活力。

2.关于降低负债机风险的建议

显然，为了规避高负债带来的还债风险，银行和政府作为重要的两大主体，都应出相应的对策。

在银行方面，重点关注城投公司提出的估价回报高、资金涌流充分的项目。除此之外，要建立有效的资金监管机制，通过要求城投公司公开明细清单、定期汇报等方式密切把握资金去向。而为避免地方城投公司不良借贷的业务风险，各个银行可以尝试建立一套定期沟通协商机制。当然，地方政府方面要对项目本要本着负责的态度，要做好项目的细节，通过多方研讨、专家评定，确保回报率较高的项目才可投入市场融资。对于一些较好的公益性项目，虽然盈利少或几乎没有盈利，但其社会效益良好，也应该尝试用地方财政补贴予以建设实施。同时，应鼓励吸引民营资本进入城投领域，与银行借贷、政府补贴一起完成民营资本、银行、地方政府三方的资金共融。最后，地方政府需要做到科学规划，做好预算，防止财政风险和金融风险的双重爆发。

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