城市垃圾分类的“四位一体”管理模式——以宁波市为例

崔晓彤

(河海大学 公共管理学院，南京　211100)

· 固体废弃物 ·

城市垃圾分类的“四位一体”管理模式
——以宁波市为例

崔晓彤

(河海大学 公共管理学院，南京211100)

垃圾分类是解决城市垃圾围城、维护生态环境的有效方式，加强垃圾分类管理是做好城市垃圾分类工作的关键。针对我国垃圾分类尚处于初步探索阶段的现状，采用问卷调查、结构式访谈、文献法以及实地观察等方法，以宁波市为例，总结了城市垃圾分类的政府、社区、企业、居民“四位一体”的管理模式，阐明了“四位一体”管理模式的主要内容，阐述了“四位一体”管理模式对于提高垃圾管理水平，可为整体推进我国城市垃圾分类工作提供借鉴的重要作用。

垃圾分类；管理模式；宁波市；四位一体

1　引　言

城市化、工业化和现代化的不断深入，环境污染问题越来越严重，垃圾生产量不断增加。垃圾分类能够有效提高生活垃圾回收利用的比例、末端处置的安全性，减少填埋和焚烧份额，实现源头减量、资源循环利用。由于经济社会整体发展较慢、发育水平滞后，我国垃圾分类工作尚处于初步探索阶段。宁波市通过与世界银行合作，引入循环经济理念，开展生活垃圾分类处理与循环利用工作，自2012年11月开始研究部署，制定实施方案，建立实施机构，明确资金筹措方案并开展前期的社会宣传工作。2013年7月～2013年12月在海曙区白云街道、江东区百丈街道、江北区文教街道住宅区先行开展分类示范试点，积累经验。2014年1月至今处于深入推广阶段，基本建立分类管理的组织领导与社会参与体系。宁波市是国内利用国外银行资金、技术、资源开展垃圾分类的第一家，认真研究、分析垃圾分类运作中的实践逻辑，总结其中经验和模式，可为整体推进我国城市垃圾分类工作提供借鉴。

受宁波市市容环境卫生管理处委托，调查小组于2014年10月共对宁波市6个区7个街道的12个社区展开调查，所采用的研究方法有问卷调查、实地观察、结构式访谈、文献法等。共发放问卷330份，收回有效问卷310份，占93.9%。重点访谈了12个楼道长、10个督导员、12个社区负责人等关键信息人。主要了解他们对垃圾分类工作的态度、垃圾分类开展的现状、存在的问题以及需求，各社区的实践经验以及基于各自实际情况的工作方法的探索、社区居民参与情况等。

2　文献回顾与模式建立

基于发展循环经济的迫切需要以及缺乏垃圾分类的具体实践等背景，学术界开展了相关研究。国外经验的借鉴层面，黄文芳(2012)等梳理了国外生活垃圾分类减量的经济激励措施，并结合我国实际，提出优化财政拨款制度、建立级差垃圾收费制度、构建城市垃圾分类减量法等对策建议[1]。刘梅(2010)介绍了日本、美国、德国和比利时的垃圾分类的做法，并认为对中国的启示有“完善法律法规，加强宣传教育，利用市场的力量，鼓励多方参与”[2]。实践层面，问题分为硬件配套设施的不完善：中转站复建滞后、作用单一，末端治理污染问题敏感[3]，公众参与度不高，原因包括集体行动的困境、居民环保意识不强、政府的管理责任缺失[4]。对策包括完善相关政策和法律，做好宣传教育，制定奖惩制度[5]，合理利用经济杠杆、调整垃圾收费机制[6]。

不论是借鉴国外经验还是分析国内垃圾分类的问题，学者们重视从宏观方面来解决垃圾分类问题，操作性较差，本文从微观入手，总结宁波市城市垃圾分类的模式——四位一体，以政府为主导、社区组织管理、企业担负责任、居民参与[7]，如图1。该模式符合我国现阶段开展垃圾分类的实际条件，可推广性强。

图1　城市垃圾分类“四位一体”模式Fig.1　Quaternity mode management of urban garbage classification

3　“四位一体”管理模式

3.1政府的主导

政府通过出台相关法规条文如考核标准、奖励机制、建设垃圾分类设施、分类试点等方式，塑造了垃圾分类的主要负责人形象。宁波市人民政府于2013年3月印发《宁波市生活垃圾处理与循环利用工作实施方案(2013年-2017年)的通知》(甬政办发〔2013〕73号)，对工作原则、工作目标、实施范围、实施步骤、具体的工作内容、保障措施等都做出详尽的安排和规划，计划到2017年，总体达到全国领先水平，分类覆盖率达到50%，资源回收利用率达到5%，人均垃圾处置减量率达到15%。

激励机制:政府制定合理的垃圾分类实施方案和目标体系，将符合现代逻辑的环境保护意识和居民的传统文化习惯结合起来，实现的是私人生活领域与公共行动空间的协调[8]。激励机制有助于发挥分类主体的主动性与参与性，实现垃圾分类行为由内向外得到影响与激发[9]。

宁波市设置基于成果的社区激励和强化激励机制。社区激励对社区居委会进行考核奖励，进而由社区居委会对在源头分类和参与的优秀居民实行奖励，并开展有害及电子垃圾积分兑换活动，如H社区居民可将有毒有害垃圾拿到邻里中心兑换电池，如图2。

图2　社区实行兑换有毒有害垃圾的奖励流程Fig.2　Reward process for locating poisonous and harmful waste at the right place

强化激励机制是将生活垃圾分类处理与循环利用工作纳入文明城区、文明社区、文明单位等创建指标体系。引导市民分类投放生活垃圾，开展有害垃圾“绿色账户”积分行动；推进生活垃圾源头减量，开展“生活垃圾分类优秀家庭”、“十佳分类明星”等评比。

奖励制对提高居民在垃圾分类工作的积极性作用是显著的。推进垃圾分类最有效的方式中排名第一位的，47.7%的被调查者认为提供奖励措施能够有效推进垃圾分类，25.5%认为是提高公共分类意识。排名第二位中认为是提供奖励措施最有效的占23.2%。详见图3。

图3　推进垃圾分类的有效方式Fig.3　The efficient way of promoting garbage classification

3.2社区的组织管理

面对以个人生活习惯和方便以及趋利避害等因素为行为导向的垃圾分类，政府虽作为一贯的强势主导力量，仍无法进入私人生活领域进行渗透和贯彻，因此，城市生活垃圾分类必须要回应社会参与主体的诉求并获得社会力量的支持[10]。社区居委会是垃圾分类中重要的组织管理者，宁波市试点社区利用社区宣传橱窗、黑板报、主题宣传活动等，大力倡导绿色、低碳、循环的新理念，推动生活垃圾实践，宣传工作“到单元、入楼道、进家庭”，逐步培育居民的分类意识和分类习惯。

社区监督机制:强制性机制是对居民垃圾行为的外部控制，通过惩罚、监督等方式使个人的生活习惯逐渐符合公共行动的规则[9]。监督机制在垃圾分类的早期，对于指导居民正确投放分好类的垃圾具有积极的指导作用。

宁波市实行以楼道长、督导员为代表的社区监督机制，对垃圾分类主体的行为进行影响和控制，实现垃圾行为由外向内的控制到由内向外的激发。楼道长的工作职责有配合并落实垃圾袋和垃圾桶的发放；发放宣传资料，协助社区居委会配合做好垃圾分类的宣传教育工作；收集反馈居民意见，对各项工作实行监督等。督导员的责任范围是整个小区，其主要职责包括：在小区内巡查，监督小区居民准确投放；对投放不准确的进行重新投放。调查访谈中，笔者了解到楼道长和督导员主要由社区热爱公益事业、时间充裕并且是居民认可的人员担任，以55岁以上的妇女为主。楼道长和督导员有排班制度，在小区垃圾桶前指导居民进行正确的投放。

3.3企业的分类责任与意识

企业是重要的市场主体，可参与到垃圾的收运、处理、再利用等各个环节，从社区层面的清扫清运到建立大型处理设施，企业可发挥自身资金、技术、管理等方面的优势，与政府合作开拓再生资源市场[11]。在一个长期性的社会性公益项目中，企业应建立环保观念，加强责任意识。

物业公司是配合垃圾分类收运环节的企业，一天两次清运居民垃圾或者更多，上午一般在7～8点之间，清洁人员将小区垃圾桶的厨余垃圾收集好运到指定地点，由区环卫处统一运往厨余处理厂，其他垃圾由清洁人员自己运到附近的垃圾转运站。下午清运垃圾时间一般在16～17点之间。对于少数无物业公司管理的老小区，由社区保洁人员或保洁公司人员负责辖区内的环境卫生清扫保洁工作，并负责垃圾房、垃圾桶等垃圾收集处理设施的清洁与管理。垃圾分类收运环节的流程图详见图4。

图4　垃圾分类收运的流程Fig.4　The flowchart of waste classification collection and transporting

通过访谈，我们了解到清洁人员将垃圾混装现象时有发生。一是清洁工的自身原因。垃圾分类无形中加大工作量，清洁工怕麻烦直接将垃圾混装由环卫处运走；自身文化素质普遍不高，不了解垃圾分类知识。二是外部原因。补贴清洁工的资金未到位，导致清洁工分类收运的积极性不高；垃圾分类收集的设施配套落后。总之，分类投放的垃圾如果不能分类收集和转运，终使得垃圾分类工作没有效果。

应当落实物业垃圾分类责任，将垃圾分类作为物业服务基本内容，纳入到物业企业的日常管理和评奖评优，并且要加大对物业企业和从业人员的培训力度，提高分类责任与意识。将物业公司的管理纳入到市、区、街(镇)、社区(行政村)的四级垃圾分类管理体制中，社区(行政村)层面，加强社区和物业公司的联动。

3.4居民的参与

生活垃圾分类运作中，居民作为社会参与的主体，遵循的是生活习惯、环境意识与态度、思维模式等，遵从社会生活理性，以趋利避害和方便生活等日常生活行为导向，通过“认知——行为”的参与方式，试图实现居民私人生活领域和公共生活领域的良性互动，是一场文化惯习的斗争[8]。

3.4.1认知——居民对垃圾分类知识的了解

居民需要掌握垃圾分类的知识才能够将居民的垃圾分类意愿转化为垃圾分类的行为，并最终将垃圾分类的工作做到实处。从调查的样本来看，有72.2%的被调查者表示，非常清楚或比较清楚垃圾分类知识。访谈中，很多居民表示在公交车的车体上、电视台、报纸上都能看到垃圾分类，基本知道垃圾分类正在开展的事实。海曙区C社区举办宣传活动时购买垃圾桶模型，用于宣传活动中使用的道具，以游戏的方式进行宣传，将不同类的垃圾图片印在卡片上面，然后让居民过来投放，纠正不正确的投放行为，加强居民对垃圾分类知识的认识。

居民更多的是通过社区宣传和活动来了解垃圾分类知识，比例占89.6%，体现出社区宣传和举办活动的效果，也体现出垃圾分类工作的开展对于居民普及垃圾分类知识起到重要推动作用。35.0%的被调查者通过信息手册得知垃圾分类知识，28.3%的居民通过电视网络等媒体宣传。详见下表。

表　了解垃圾分类知识的渠道

3.4.2垃圾分类行为的模塑：垃圾源头分类

根据调查数据，经常进行垃圾分类的居民户占到82.6%，绝大部分人在家中能够做到垃圾分类，很少进行垃圾分类的比例为15.2%，从来不进行垃圾分类的是2.3%。详见图5。笔者通过与小区督导员访谈得知，大部分小区居民能够做到厨余垃圾和其他垃圾分类，并且厨余垃圾装在发放的可降解垃圾袋里，督导员在监督居民投放垃圾的时候，若发现不正确的投放行为，会立即引导居民改正。

图5　居民家中进行垃圾分类的现状Fig.5　The current situation of garbage classification in residents' home

经常进行垃圾分类的居民家中，能够按照4分类(餐厨垃圾、可回收垃圾、有害垃圾和其他垃圾)来分的占76.1%，不是按照4分类来分的占到23.9%，详见图6。他们的分类方式是4分类中的一部分，是不完整的分类方式。有的只分厨余垃圾和其他垃圾，有的只分厨余垃圾、其他垃圾和可回收垃圾。

图6　经常按4分类进行垃圾分类Fig.6　According to four classification criteria in garbage classification frequently

4　结　论

垃圾分类是一个体系化的范畴，需嵌入在更大范围的关系域。这不仅是一个从已设计的制度到实践运作的过程，外在的制度需要获得内在文化习性的响应，需要社区、家庭、个人等的社会参与主体和政府、企业及相关部门的共同合作参与，方能实现垃圾分类的有效运作。

本研究通过对宁波市城市垃圾分类工作的梳理分析，提出了城市垃圾分类的“四位一体”管理模式，论述了“四位一体”管理模式中以政府为主导、社区组织管理、企业担负责任、居民有序参与的管理内容[7]。“四位一体”的管理模式是城市垃圾分类的有效选择，是城市可持续发展、维护生态环境、保证居民身心健康的有效措施和手段，是发展循环经济、建设生态文明的重要保证。运用有效的管理模式，发挥政府、社区、企业、居民四者的综合作用，增强物业公司的分类责任与意识，才能切实推进垃圾分类工作，提高垃圾管理水平，进而推动垃圾分类管理模式在全国的推广和借鉴，从而为建设美丽中国，走向社会主义生态文明新时代提供保障。

[1]黄文芳,李明冉,王辉. 国外生活垃圾分类减量经济激励措施及其对我国的借鉴[J]. 环境卫生工程,2012,(5):1-4.

[2]刘梅. 发达国家垃圾分类经验及其对中国的启示[J]. 西南民族大学学报(人文社会科学版),2011,(10):98-101.

[3]张志,贺晶莹,侯晓辉. 郑州市城市生活垃圾处理问题及对策[J]. 环境卫生工程,2014,(5):54-55,59.

[4]赵静,鲁先锋. 城市居民参与垃圾分类管理的障碍与对策研究——以杭州市为例[J]. 工业安全与环保,2013,(10):62-64.

[5]高顺枝,罗兴章,郑正,等. 城市生活垃圾分类收集思考[J]. 环境卫生工程,2009,(1):5-6,11.

[6]杨方. 城市生活垃圾分类的困境与制度创新[J]. 唯实,2012,(10):89-92.

[7]董小林,王静,吴颖超,等. 农村环境保护的“四位一体”管理模式[J]. 四川环境,2012,31(3):76-80.

[8]孙其昂,孙旭友,张虎彪. 为何不能与何以可能:城市生活垃圾分类难以实施的"结"与"解"[J]. 中国地质大学学报(社会科学版),2014,(6):63-67.

[9]鲁先锋. 垃圾分类管理中的外压机制与诱导机制[J]. 城市问题,2013,(1):86-91.

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[11]陈云雁. 多中心治理视域下的南京市生活垃圾分类研究[D].南京:南京师范大学,2014.

The Quaternity Management Mode of Urban Garbage Classification——A Case Study Of Ningbo City

CUI Xiao-tong

(SchoolofPublicAdministration，HohaiUniversity，Nanjing211100,China)

Garbage classification is an effective way to solve urban garbage siege and maintain ecological environment, so strengthening the management is the key of urban garbage classification. In this paper, taking Ningbo city for example, based on the current status that China is in the preliminary exploration stage of garbage classification, methods of questionnaire survey, structured interview, literature search as well as field observation were used to summarize the Quaternity urban waste classification management mode which participated by government，community, enterprises and residents. The content of Quaternity management is explained and its important role is discussed, which can improve the level of waste management and provide reference for promoting urban garbage classification work in China.

Garbage classification；management mode;Ningbo city; quaternity

2015-05-15

崔晓彤(1990-)，女，山东淄博人，河海大学公共管理学院社会学专业2013级在读硕士研究生，研究方向为环境社会学。

X705

A

1001-3644(2015)06-0123-05