当前中小城市总体规划若干问题的探讨

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1 新形势下对城市总体规划的再认识

城市总体规划是一定时期内城市发展目标、发展规模、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署和实施措施，是引导和调控城市建设、保护和管理城市空间资源的重要依据和手段［1］。它是一项全局性、综合性、战略性的工作，具有公共政策的属性。

美国著名城市理论家、社会哲学家刘易斯·芒福德指出:“真正影响城市规划的是深刻的政治和经济的转变”。在计划经济时期，我国政治体制高度集中，经济体制呈自上而下的计划模式，城市总体规划受制于政府部门所确定的各项计划，着重于实现对计划落实的单一性。此时的城市规划是纯粹的物质和工程设计，技术上的缺失和政治性占主导地位。

在市场经济时期，城市总体规划的编制按照“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的组织原则，城市发展所需的各种资源要素按照不同利益群体的需求通过市场加以合理分配，政府起引导和监督的作用。

进入21世纪，我国日益融入经济全球化的浪潮中，树立科学发展观、建立社会主义和谐社会、建设资源节约型和环境友好型社会、坚持“五个统筹”、从片面强调发展速度向全面协调可持续发展转变等等，都对城市总体规划编制提出更高更新的要求，其政策性和技术性也在发生变化。尤其是中小城市，由于自身发展特点和建设实际需求，城市总体规划应根据自身条件决定，并有别于大城市，不能随波逐流，千篇一律，导致失去城市的特色。

2 城市总体规划存在的问题

在城市开发建设过程中，受到市场行为和政府干预的双重作用，尤其对于中小城市，城市总体规划往往不能很好的实施，在编制和管理方面都存在着问题。

2．1 规划编制层面存在的问题

2．1.1 内容过于繁琐庞杂

目前城市总体规划编制的内容越来越细致，过于繁杂，往往难以突出重点问题，真正能够解决城市发展问题的却不多。总体规划重点往往侧重于追求内容的多而全，却忽视了部分在总体规划阶段需要重点编制和解决的问题，缺乏对城市发展的战略性把握。这种编制方法尤其不适用于中小城市。中小城市发展规模相对较小，其总体规划的编制既需要战略层面的宏观指引，以提供具有前瞻性和指导性的战略发展框架，也应对各类主要设施的用地安排加以明确，为规划管理提供切实可行的依据。

2．1.2 编制主体的单一性，与城市开发建设相脱节［2］

《城乡规划法》规定，城市人民政府组织编制城市总体规划。事实上，对于中小城市而言，即由当地规划行政主管部门来承担。规划行政主管部门往往委托规划设计院来编制。规划编制单位仅从专业技术角度上编制方案往往是合理的，但从经济学和社会学角度出发可能是不合理的。这也是造成已编制完成的规划无法顺利实施和频繁修改的重要原因之一。而县区级人民政府统筹区域社会经济发展，对其辖区内的产业发展和社会需求有着更深的了解，但却无法直接参与到规划编制中，这就造成了规划蓝图和现实发展需求两层皮的局面［3］。中小城市更是存在编制人员不问实施管理、管理人员不问技术的倾向，使得规划编制和实施管理严重脱节。

2．1.3 时效性差

城市总体规划编制时效性问题主要反映在整体用时过长和阶段间用时失衡(即审查、审批总体规划用时偏多，而编制、论证用时偏少)。尤其是后者，随着各类专家论证会、审查会的增加以及《城乡规划法》对公众参与的重视而有继续加重的趋势。很多中小城市的总体规划从编制到审批多达三、五年时间，而近期建设规划时限一般为五年，往往是审批下达之日，就是启动修编之时。

2．1.4 编制标准单一化

根据国务院印发《关于调整城市规模划分标准的通知》，目前我国以城区常住人口为统计口径，将城市划分为五类七档。从直辖市一直延伸到建制镇，人口规模从上千万到几千人不等。而城市总体规划执行同一标准很值得商榷。

2．2 规划实施层面存在的问题［4］

2．2.1 适应性差

有的城市总体规划往往滞后于城市的发展，不能满足城市发展对用地的要求。规划刚审批下来，城市实际人口和用地规模已经达到或超过了城市规划的目标。这种情况在我国东部沿海城市，尤其是经济发达的中小城市更为常见;也有的城市总体规划过于超前，使得按照城市总体规划建设的各类设施处于闲置状态。这种情况在我国内陆经济落后地区较为常见。

2．2.2 实施性差

地方政府尤其是乡镇一级政府对总体规划实施力度不够，没有认真执行总体规划编制内容，又因总体规划的法定性不强，可以通过修编进行调整，因此在规划实施过程中修改的随意性较大。很多中小城市总体规划内容过于宏观，操作性不强，尤其是对城市近期建设和发展的内容缺乏明确的指导意见。

3 对策及建议

3．1 总体规划应加强战略性，减少战术性。由技术性向政策性转变

城市总体规划编制内容存在大量没有必要在该阶段明确、实际也无法明确的内容，这既损害了规划的严肃性与科学性，又导致规划编制用时过长，必须大力简化总体规划的内容。首先，城市总体规划应强化关于城市宏观战略的研究，把研究要点放在城市定位、发展战略、总体布局、重大基础设施和关键地段规划原则等方面，其他内容可由下一层次的规划来完成。其次，对于城市总体规划的工程规划、防灾规划和环卫规划等应突出重大原则、技术政策和设施容量，而技术性工作应由后续的各专项规划来承担［5］。

3．2 增强与其他部门、公众的协调，注重规划编制主体的多样性

从城市规划的社会性、多元性、综合性等因素考虑，为保证规划的顺利进行，必须充分调动各级政府部门的积极性，可由市政府统一制定规划编制的计划，形成由各乡镇人民政府负责本辖区内的各项规划、公众积极参与献言献策、各专业部门负责本行业的专项规划、规划行政主管部门负责审查规划、市人民政府批准规划的机制。

3．3 突出城市自身的特色，通过城市设计将其落实到总体规划层面

中小城市因城市规模有限，在进行总体规划编制时更应该关注城市自身空间布局的特征，把握城市所独有的历史资源和人文资源，把城市设计真正落实到总体规划层面。一是注重城市总体规划阶段城市设计的整体性，把山、水、城融入城市未来的空间中去，正确处理几者的和谐关系。目前国内开发建设中“七通一平”做法中的“一平”就损害了城市中原有自然风貌的融洽和平衡，尤其对于山地城市而言。二是注重城市重要区域、重要节点的城市设计，强调城市建设的自然美、人工美和人文美。

3．4 转变观念、探求新的管理模式

宏观失控、微观越位是当前规划管理质量不高的主要表现。规划管理者要转变固有观念，注重市场经济对城市规划的配置作用，抓大放小。规划编制人员应学习实施管理，管理人员主动过问技术，真正解决规划编制和实施管理相脱节的问题。针对城市总体规划编制、审批时间长等问题，逐步探索适时评估、动态的总体规划审批和调整机制。

4 结语

新形势下城市总体规划编制重点由只注重物质空间规划转向社会、政治、物质空间、生态、文化等多角度并重;规划成果的服务对象由以政府为主转向以公众、社会各阶层、政府为主。只有做好规划前期调研工作，把握好正确的指导思想，并有一套确保总体规划修编实施保障机制，就能确保城市总体规划与时俱进，真正发挥“规划先导”的作用，促进城市和谐、可持续发展。

［1］全国人大常委会法制工作委员会经济法室等．中华人民共和国城乡规划法解说［M］．知识产权出版社，2008．

［2］林明辉．浅谈我国城市总体规划编制方法见解及对策［J］．大科技，2011(6)．

［3］尤志斌．城市总体规划编制方法的改进策略初探［J］．现代城市研究，2007(6)．

［4］毕瑜菲．当前我国城市总体规划的若干问题研究［J］．理论广角，2014(1)．

［5］陈有川，韩青．城市总体规划编制用时问题研究［J］．城市规划，2009(2)．