农村社会组织创新发展的路径研究——以河南省兰考县农民合作社为例

王小平

（黄河科技学院商贸学院，河南 郑州450063）

随着中国经济和政治的发展,受城乡利益关系、农村权力结构和农民利益诉求保障等因素的影响，农村社会组织应时而生， 并在政府的支持下得以迅速发展起来。从整个农村社会发展的趋势来看，农村社会组织的发展是必然要求，是社会文明的标志。 本文主要研究农村社会组织发展的路径，在市场经济条件下，路径的研究如果侧重生产力和生产关系的话，更多的是组织形式上的研究，若是和市场不接轨的话是违背市场规律的，要从市场需求上研究路径。

一、农村社会组织概述

目前学者对农村社会组织的研究更多地侧重在实际社会管理和公共服务领域中的具体作用，对农村社会组织没有统一的定义，笔者比较赞同邓维立对农村社会组织的界定，他认为农村社会组织是指由农民自发组织的，或者是在政府推动和支持下组织的，但参与主体主要是由农民构成， 其目标在于更好地实现农民的政治、经济、生活利益或完成某种社会保障功能而组建的一切社会组织[1]。 目前学者对农村社会组织的看法不同，笔者比较赞同学者周小花对农村社会组织的分类： 经济性类、政治类和农村社会性社团组织三类[2]。 笔者在研究农村社会组织中以河南省兰考县农民合作社为例，是从农村社会合作经济性组织这个角度进行研究的。

二、兰考县农民合作组织发展情况调查

兰考县位于豫东平原， 总面积1116﹒2 平方公里，其中耕地面积6﹒3 万公顷；总人口75﹒3 万人，下辖5 个镇、11 个乡。 兰考县是一个农业县，以种植小麦、棉花、花生为主，在县西部临近黄河的乡有水稻生产。作为豫东平原上的国家级贫困县，兰考的经济以传统农业为主。农民生产规模小， 专业化程度低，2012 年兰考县城镇居民人均可支配收入14723 元， 农村居民人均纯收入5984 元，兼业经营的农民渴望致富强烈。兰考县农民合作社是在《农民专业合作社法》没有出台的背景下，建立较早的农民合作组织，于2004 年底由中国人民大学教授、著名三农问题专家温铁军倡导， 由当时在兰考挂职任副县长的中国农业大学何慧丽副教授具体操作，先在南马庄、胡寨、贺村、陈寨等地建立起四个合作社。农民合作社建立初期主要是通过文艺活动、培训等形式进行思想发动，农民经济活动参与少，经济凝聚力不强，管理上主要以精神为主，专业性不强。 2006 年中共中央一号文件《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》 等政策措施下达后， 兰考县政府积极引导和支持农民发展各类专业合作经济组织，加大扶持力度，在县其他乡镇又有20个类似的合作社建立。 2006 年初，由于南马庄合作社“无公害大米销售事件”在全国产生了较大的影响，媒体纷纷以“教授卖大米”等为题进行了大量的相关报道和述评，南马庄合作社的生存和发展成为全国新农村合作组织建设的焦点之一， 因而其运作模式也随之成为人们考察兰考农民合作组织的典型代表。随后，农民合作组织迅速发展，据兰考政府信息网显示，截止到2012 年兰考县共发展各类农民专业合作社58 家。

兰考县农民合作社的发展取得了巨大的成效， 首先是增强了农民合作意识， 提升了农民精神生活水平。 兰考县农民合作组织通过丰富多彩、喜闻乐见的农民文化活动吸引群众，使这些长年缺少文化生活的农民，通过文化活动大大增加了归属感， 丰富了人们精神文化生活， 使村风村貌有了一个大的改变。 其次是生产成本降低， 农民收入增加。 兰考县合作社通过与专业部门如粮食部门等进行合作，对大宗生产资料如麦种、玉米种、化肥、农药等的集中采购，保证质量的同时，降低了农民生产的成本。其次是通过资金互助，缓解资金短缺。 在目前金融体制改革落实不到位的情况下，合作社通过建立农民的资金互助，解决了传统信用社、农业银行放贷难和收贷难的问题。 再就是通过建立图书室， 与农业大学合作等形式提高了农民文化科技素质， 塑造了新农民。 在人文条件改变的情况下，农民日益重视自身环境的状况，在村容村貌的改变上，为“美丽乡村”、“美好家园”而努力。

三、农村社会组织发展中存在的问题分析

（一）立法进程滞后，法律法规不健全

健全的法律法规是保障社会组织活动正常开展的基本条件， 是促使社会组织健康方向发展的保障。 国家没有一套完整的针对农村社会组织的法律法规，就很难明确农村社会组织的性质、 地位和作用等。 甚至不同法律法规之间还存在一定程度的矛盾和冲突，社会组织的一些管理条例已不适于现实所需。 农村社会组织基本上未注册登记，基本游离于当前的法律法规保障和支持之外。另一方面，国家的立法明显滞后于实际，如自《中华人民共和国农民专业合作社法》颁布以后，河南的合作经济组织发展迅猛，但在发展中遇到了瓶颈，为了改善自身的市场境遇，农民专业合作社走向联合，因为只有联合，才能以最低的成本实现市场的快速扩张，提升农民专业合作社的竞争实力。然而，合作社联社性质如何？组织架构如何？ 发展方向如何？ 河南兰考的仪封乡农民合作联社在注册时就碰到了一系列难题。 从性质上来说， 它是一个新的合作社，属下各个合作社的法人代表进入合作社联社的理事会，每人都出资入股，盈余分红，但《农民专业合作社法》并未提及合作社联社这一名词，也没有相关的具体规定，事实上，欠发达地区的不少联社都遭遇了法律瓶颈，面临着注册难题。

（二）人员素质不高，组织发展的人力资源缺乏

随着农村社会经济的发展， 农村社会组织已经成为必不可少的力量，要充分发挥农村社会组织的积极作用，就需要优秀的人员来从事相关工作。 然而， 由于其所处的地理环境，工作人员的待遇、人事、社会保障等问题，农村社会组织很难招募到高层次的人才。 即使有也是一些对农村社会组织发展比较关心的机关或高校退休人员，影响也是短暂的，大多数农村民间社会组织主要成员还是农民，大部分农民都没有受过中等或高等教育，企业管理经验和合作经济管理方面的认识欠缺。 以兰考农民合作组织发展为例，入社的农民文化水平普遍偏低，多是初中以下的文化。 兰考农民合作社是在学者温铁军、何慧丽的倡议下建立的， 可以说北京来的专家起了相当大的作用。 但由于对这些专家依靠过多， 出现了专家离开后劲不足的问题。 另外缺少适应市场经济的农民个体，成为了兰考农民合作组织发展的瓶颈。 据调查， 由于当初的合作组织发动者的离开，兰考某合作社已经近一年多的时间没有经济活动了，合作机构有可能出现虚置的问题。

（三）缺乏资金支撑，活动具有很强的盈利性

资金是资源配置的基础，任何地区与组织的发展，都必须有资金的支持。 除了地区类型上的发展不一致外，在农村，经济类、娱乐类、宗教类社会组织发展快速，而教育类、环保类、慈善类发展较为滞后和不足。 相对城市多数民间组织有政府财政拨款， 很多农村社会组织都没有固定的资金来源，在不能有效的进行社会融资和不能获得金融机构大量贷款的情况下，其活动经费完全是靠个人或多人先行垫付待赢利再扣除，在其开展活动时具有明显的营利目的， 并且所得的利润全部或大部分用于分红，这有悖于社会组织的非营利宗旨。 以兰考县农民合作社为例，当初很多农民愿意参加合作组织的原因在于想通过合作组织， 获得资金的支持。 而作为贫困县农民可支配资金不多，在加入合作社时，能够入股的数量也只是几千元；在没有专业化经营的基础上，本来农民兼业经营就不能多赚钱，建立了合作社，仍然看不到明确盈利项目。 于是社员对合作社的发展心中无数，就是有资金，也不敢入股。 再如贺村的生态建筑项目前景看好， 农民准备建立一个生态建筑队，但购置施工工具资金难以获得。

（四）政府主导，服务社会能力弱

农村社会组织并非完全由农民自己创建， 而是呈现多元主体兴办的特点。 除农民以外， 创办主体主要有基层政府、农业部门、供销社、科协、企业或其他经济实体，其中相当一部分由基层政府或相关部门“领办”。 许多地方政府行政干预较多，搞强迫命令下指标，对农村社会组织的介入程度跨越了应有的界限，严重影响了其自主、健康发展。 在一些具体事务上， 政府与农村社会组织各自的定位不清晰，就遇到究竟这类工作由谁来领导的问题，比如老年协会、文化活动等乡风文明的工作，综合型合作社要搞，但这又是村两委的职责，最后往往是由乡镇“代劳”。 另外，文化、社会职能冲淡经济职能，组织目标多元化，管理和运作职能不清，导致对部分农民吸引力下降。如兰考合作组织建立初期，文艺活动激发了农民的热情，农民的主体意识空前提高。 积极参与组织的各项活动，不计酬劳，不畏艰苦，这种以精神动力为主，缺乏利益凝结点，使农民的热情逐步消退，组织吸引力下降，发展动力匮乏。

四、兰考模式对推进农村社会组织创新发展的启示

（一）转变思想观念，正确认识农村社会组织

目前， 我国农村现代社会组织的形成主要有三条路径：政府职能转换路径、农村社会管理的自主化路径和二者中间的合作型路径[3]。 农村社会组织作为农村经济社会发展进程中的重要组成部分，在新农村建设过程中发挥了巨大作用。 有部分地方基层组织甚至政府的成员担心农村社会组织的发展会对基层政权构成威胁， 过分夸大其消极作用， 限制甚至打压农村社会组织的发展。 这种思想和做法是不可取的，因为非营利组织可能发挥着执行者、 催化剂和伙伴的作用，发达的社会组织体系，需要政府、市场、社会三足鼎立，要从社会管理的战略高度重新认识社会组织。[4]建议地方党委政府和有关部门将发展农村社会组织纳入重要议事日程明确农村社会组织的基本定位和大政方针制定发展规划，提升农村社会组织的地位和作用。 兰考是欠发达地区， 深刻认识到千家万户的分散经营很难适应千变万化的市场，只有通过建立在农民自愿基础上的合作经济组织，可以大大减少分散农户的市场交易费用，避免农户之间的过度竞争，有助于提高农业的比较利益， 增加农民收入。 而农民收入的增加又为共同修建农业基础设施， 兴办合作医疗，提供文化教育服务奠定了进一步合作的经济基础，使农村社区走上经济社会协调发展的轨道。

（二）完善有关农村社会组织的法律法规体系

从国家层面上来讲， 要适时制定并出台一部与宪法相衔接的《社会组织法》，对包括农村社会组织在内的社会组织进行明确的分类，确定其性质、治理结构、明确权利义务等内容，使农村社会组织的发展和参与农村社会管理创新有相关的法律法规作支撑，把农村社会组织纳入法制轨道，填补农村社会组织的法律盲区，是农村社会组织健康有序发展的关键。 建议正在修订的《 社会团体登记管理条例》，对有积极发展意义的农村社会组织实行备案制度，或者规定农村社会组织登记特殊条款，授权民政部门制定专门登记办法，允许有条件的地方进行地方立法。 从行政法规层面上讲，要尽快完善三大条例，出台一批体现分类管理与监管原则的、 专业性的专项法规。在税收政策、用地用房政策等方面给予一定的支持和帮助。

（三）加大相关政策的扶持力度

首先，要进一步加大财政扶持力度。充分发挥财政的“助手”作用，明确财政扶持的重点和关键环节，优化资金投向，加大公共财政向包括农村社会组织在内的农村各项社会事业的倾斜；其次是引导农村社会组织立足于农民的需求。 市场经济条件下，农户是理性的“经济人”，追求个体利益的最大化，只有存在共同的利益，并使总体和个体的利益最大化，才能维持农村社会组织与农民的合作关系；在引导和扶持农村社会组织过程中，政府不过多地插手社会组织运转中的具体事务，以保证组织的独立性和自主性。[5]第三是扶持一批农村非公益组织，针对不同的组织给予不同的优惠政策。 以农村专业合作组织为例，它既是经营组织，又是自我服务组织，是一种介于政府与市场之间的非营利性组织，它的经济效益通常较低，尤其发展初期困难较多，各级政府应从有利于地方经济长期稳定持续发展、 实现农民增收的目标出发，借鉴国外的经验，积极探索并在自己管理的税费征收范围内，制定一些扶持合作经济组织发展的税收优惠政策。

（四）加大培训，提高农村社会组织自身能力建设

首先是加强农村培训基地建设，提升培训质量。借鉴国外先进的经验，从培训基地建设入手，启动农民专业合作组织人才培养实训基地建设， 将农村社会组织的建设和发展作为“三农”工作的重点，加大对培训基地资金的支持和投入，将农村社会组织的培训工作作为一项长期的政策贯彻下去。 第二是加强对农民的培训， 提高农民的综合素质。 农民素质的高低决定了发展现代农民的程度，也就决定了新农村建设进展。 从专业化程度上看，越是农民素质高， 就越能认识专业化项目的质量及可盈利性的支撑程度；越是文化水平、科技素养低，选择生产项目的盲目性就越大。 农民合作组织是新农村建设的组织载体之一，要办好这类组织，就必须提高农民素质，同时建立起组织后，要利用组织的平台，政府给予积极支持，以促进农民素质提高。

（五）加强农村社会组织人力资源建设

随着农村社会的发展， 农村社会组织已经成为农村社会发展不可或缺的力量， 为了能够更好的发挥农村社会组织的积极作用， 就必须由优秀的人员来从事农村社会组织的工作，首先培养农村能人。这部分人具有一定的市场知识和市场运作的头脑，成长于农民群体当中，熟悉农村社会的生活方式与思维模式， 并且能够体会农民的切身感受，是农民切身利的代言人。 有了他们的参与，农村社会组织更容易取得社区农民的信赖与拥护， 工作开展起来就会更加灵活与畅通。[6]第二是充分发挥大学生村干部的作用。 地方政府通过鼓励和支持大学生村干部领办、合办、参与农民专业合作社，充分发挥大学生村官在基层的作用，实现大学生村官和合作社工作对接、优势互补、资源共享、发展共赢。 另外，目前各地先后出台了大学生村干部创业政策，并设立了基金，应向建立专业合作社的大学生村干部倾斜，给予优势扶持。第三是制定相关的薪酬政策。 确保农村社会组织职位设置的稳定性和延续性；完善引进人才的子女教育、配偶工作、住房待遇、医疗社会保险等政策，解决其后顾之忧；通过新闻传媒、重要会议给予宣传表彰，树立精神典型，进行精神激励。

[1] 邓维立. 农村法治中的农村社会组织参与及其有效保障[J].社会主义研究,2011（5）

[2] 周小花. 农村社会组织在农村社会管理中的作用研究[J].安徽农业科学,2012.40(33)

[3]吴新叶.社会管理下的农村社会组织问题与应对[J].社团管理研究.2011(10)

[4]周鑫泽.农村社会组织发展与社会管理创新-----基于浙江省枫桥镇的实证研究[J].中共浙江省委党校学报2012.(1)

[5]徐顽强，邓小伟，朱酷.社会管理创新视角下农村社会组织发展困境和路径研究[J].广西社会科学,2012(6)

[6]徐继鹏，周庆源.农村社会组织人力资源优化研究[J].现代商贸工业,2010(23)