国外最低生活保障制度典型模式对中国农村最低生活保障的启示

张乃亭

（山东大学法学院，山东 济南250100）

一、德国最低生活保障制度的模式

（一）德国社会救助制度的内容

德国的社会保障制度有着深厚的历史渊源。早在19世纪80 年代，德国就率先通过了三项社会立法：《工人疾病保险法》(1883 年)、《事故保险法》(1884 年)、《养老金保险法》(1889 年)， 从而成为世界社会保障制度的缔造者。此后，德国社会保障制度几经补充与修改，二战以后，逐渐形成了一套项目齐备、 结构完善的社会保障制度，成为欧洲大陆国家社会保障制度的代表，对社会保障制度在全球的发展产生了深远的影响。 为确保每一个公民都能享有达到社会最低标准的生活，1962 年，德国的《联邦社会救助法》诞生。 该法提出社会救助的首要任务是“确保受救助者享有的符合人类尊严的生活”， 从此范围广泛的社会救助项目日趋完善。 在经济日益全球化的今天，深入探讨和研究德国的社会救助问题可以为广大发展中国家社会救助制度的建立和改革提供许多有益的启示，尤其是在德国的统一进程中，对前民主德国社会救助制度的改造本身就是一次转型国家社会救助制度改革的宝贵尝试。

（二）德国现行社会救助制度的运行

德国社会救助制度较为完善，所救助的对象多、范围广，社会救助经费充足，救助标准较高，每年用于社会保障的资金约占德国财政支出的30%。

1.社会救助的津贴给付

社会救助津贴标准支付结构包括以下几个方面：一是针对户主的支付；二是对家庭其他成年人的支付；三是对子女的支付； 四是申请者处于特殊情况下提供的增加需要津贴； 五是房租和取暖成本； 六是额外的一次性支付； 七是有孩子的申请者可申请养育孩子津贴和儿童津贴。

德国建立了一个不用纳税的最低收入水平。 德国各州决定的维持最低生活水平的标准都考虑了衣食、 家庭用品等每天的必需品以及参与社会活动和文化活动等的成本，加上住房成本和特殊事件津贴支付。 从90 年代开始， 德国社会救助支付额度开始根据物价情况进行指数化调整，1975 年以来社会救助基本支付的真实价值指数仍大大落后于CPI 指数的上涨幅度。即便如此，德国各地方政府的津贴支付水平已经非常慷慨。 2006 年，德国政府又制订了一个详细的社会救助年度指数化机制，来改变社会救助水平长期落后于物价上涨的态势。

德国社会救助的目标是为贫困者提供一个合乎人类尊严生活的最低收入。 从社会救助津贴支付结构看，德国社会救助津贴涵盖范围较广：从最基本的日常生活支出到经常性的日常的花费，从住房津贴、儿童津贴、孕产津贴到有需要的社会服务提供，都给申请者提供满足一定程度生理需要和精神需要的最低收入水平支持。 比如长期护理保险， 它是应对当前老龄化问题突出而实行的—种社会保险项目。 从1995 年初开始实施的，其主要目的是为了保障老年人及病残人员在需要护理情况下的权利。 法律规定凡是参加法定医疗保险的人自动参加长期护理保险。

对每个家庭来说， 教育和培养子女是一个巨大的经济负担，为了平衡这个家庭负担，德国政府颁布了《联邦子女补助金法》。 每个有抚养义务者都可得到子女补贴，补贴从孩子出生一直发放到16 岁，如果上学和接受职业培训则发放至27 岁。 头三个孩子的补贴为每月每人154欧元，以后的每个孩子每月为179 欧元。德国社会救助制度通过一个满足多方面需求，且支付值较高的支付体系给受助者提供一个基本体面的生活水平。

2.社会救助津贴领取率

津贴领取率， 是指向政府领取社会救助津贴的人口占有资格获得社会救助津贴的总人口的比例。 领取率低于100%的， 说明有资格获得福利津贴的一些人没有享受到。 要区别两个概念：一是“参与率”，指的是享受既定福利给付的人数占总人数的比例；二是“服务率”，在一些事例中，享受津贴的人数受限于财政约束和外界约束(供给方面)。 例如， 美国大多数州实行了儿童护理津贴，然而， 在那些可申请免费的或补贴的儿童津贴的地方，受限于“先来先服务”的基础，即使有法定资格人申请了，也不一定能获得。 这种得到服务的个人或家庭数目和有资格获得的个人和家庭总数之比，称为服务率。[1]

可靠的津贴领取率的产生有很多困难， 这方面的资料不多。 例如相关的管理部门有关于申请者的准确信息，但没有关于有资格的非申请者的信息，缺乏其他个人和家庭特征的信息； 专门设计的调查虽解决了这些不利因素，但由于是具体专门针对某个群体所作调查，难以使调查结果具有普遍性，而且调查成本高昂，费时费力，专门进行的这种调查也很少。

1994 年和2000 年德国的贫困率均为13%。 可以得出，自二十世纪九十年代中期以来德国贫困现象并没有得到有效缓解， 甚至有上升趋势。 德国反贫困政策实施效果不明显，一方面与收入分配因素和大量移民不断涌入德国等原因有关，另一方面，与津贴领取率不高也有很大关系。 如果津贴领取率能得到较大提高， 将可以明显减少贫困线以下收入人口。[2]

（三）德国社会救助模式的社会经济效应分析

1.个人福利效应

社会救助制度作为一项福利制度， 其宗旨就在于提高国民福利，但这种福利并非无代价的，享有福利要以履行社会救助缴费义务为前提， 这就意味着德国民众在接受社会救助服务的同时自己的私人福利资源可能会受到挤占。 如果个人因缴费过多而减少个人可支配收入，从而减少家庭消费支出，那么个人福利也会相应下降，而且对德国总需求的增长也不利， 甚至对经济增长产生负面影响。 从发展态势上看， 德国社会救助水平和家庭消费水平之间并无规律性的正向或负向相关关系，呈现出小幅振荡的态势。 说明德国生活保障水平的变化并未对其家庭消费造成规律性影响， 也可以大体认定社会救助水平对消费的影响是中立的，德国家庭消费并未因社会救助水平的变化而产生相应改变，从消费角度讲，社会救助所提供的个人福利效应并不显著。

除消费以外，德国政府的教育、健康、环境支出及居民预期寿命也是衡量个人福利效应的重要指标， 它们同社会救助的关系主要表现为是否因社会救助开支挤占了这些项目的费用，分析表明，政府以增加个人福利为主的各项公共支出与社会救助支出之间也无确定的正向或负向关系，有时在政府预算范围内此消彼涨，有时同增同减。 总体而言， 德国社会救助制度在为国民提供优越制度保障的同时，对德国的家庭消费、公共教育、健康和文娱支出是否有影响还不能确定，社会救助政策对于与个人福利相关的各项宏观政策的调整保持中性。

2.收入再分配效应

社会救助的基本功能是保障， 但在后期的发展中逐渐演化为一种收入再分配工具，与个人所得税的作用有些类似，因此社会救助的这一职能也遭到某些学者的置疑，尤其是哈耶克的强烈抨击，认为这是随意扩大社会救助职能， 导致社会救助开支膨胀并影响经济效率。 德国政府提供了广泛的社会救济与社会照顾，帮助那些通过社会保险无法或不足以享有基本生活贫困者，向他们按期发放的生活费，并对丧失了劳动能力的特定困难人群提供必要的帮助。

3.财政效应

社会救助是社会保障的重要组成部分， 德国社会保障支出几乎占了德国财政全部开支的一半，是德国财政开支中的最大部分， 在各项财政开支中所占比重最大，所以包括社会救助在内的社会保障水平的变化对德国财政收支具有举足轻重的影响。从1990 年两德实现统一后，德国财政开支一直居高不下，占国内生产总值的比重近一半，1995 年甚至超过全年国民财富的一半达到56.22%的高峰，以后虽有所下降，但仍停留在40%以上的高位。 与此对应，法国财政赤字也连年不断，收支情况持续恶化。 事实上德国近年来的财政开支庞大、 赤字持续的直接原因仍是德国统一的后遗症之一。 自统一以来，德国西部各州将每年国内生产总值的4%都用于“补贴”东部。迄今为止，德国向东部地区的投资累计已达1．5万亿欧元。 德国政府以财政“输血”为主的东部开发政策虽然使东部经济有所发展，但同时也极大地加重了联邦政府自身的财政负担。 而且受全球经济的影响， 历次金融危机和石油危机，德国都未能幸免，所以目前德国经济发展并不理想， 东部经济形势仍不乐观。 在复杂的国内、国际环境下，德国仍要维持社会救助开支的高位运转，不能不说是一个极大挑战，所以，从中长期看，重新调整德国社会救助制度也是缓解德国财政危机的一个手段。

4.劳动力市场效应

1970 至1997 年德国社会救助领取者数量和失业率日益上升，德国为了激励被救助者的工作积极性，拉大了最低工资与社会救助津贴的差离，引入了激励雇员和雇主工资补贴的计划，希望通过就业整合，提高劳动力市场政策的效果和消除社会救助的负激励效应。 社会救助制度实施的积极劳动力市场政策统称为 “就业取向援助”(Help towards work)计划，由德国地方政府的社会救助办公室(SAOs)负责管理和出资。 目前，“就业取向援助”计划实施的积极劳动力市场政策有“非市场工作”提供(包括合同工作和“以工代赈”)、工资补助和培训等几种。 津贴领取者有义务参与“工作取向援助”计划，否则将受到SAOs 的处罚。 对于那些无故拒绝参与激励计划的申请者，社会救助办公室将会对其社会救助津贴进行削减甚至停发， 但与其孩子有关的津贴、 住房津贴等则不会扣除， 负责照顾孩子的父母一方可以免除参与该项计划的义务。[3]

（四）经验与启示

二战后，随着全球经济的不断发展，许多发展中国家根据社会经济发展的客观需要纷纷建立了社会救助机构。特别是到了20 世纪80 年代，随着发展中国家工业化及市场化进程的不断加快， 发展中国家建立符合自己国情的社会救助体系及社会救助资金筹措制度已经成为发展中国家社会及经济发展的必然要求，一些发达国家社会救助制度的通行做法也广泛地被许多发展中国家所采用。 但是， 由于受发展中国家本身经济发展水平及社会政策的影响，它们的社会救助发展水平与发达国家相比较为落后。 德国作为现代社会保险的发源地， 其丰富的社会救助实践可以作为我国进行社会救助制度改革与创新的范例，具有重大的理论启示和借鉴价值。

1.提升社会救助制度在经济建设和社会发展中的地位

德国强调社会救助对经济发展和社会进步的促进作用， 对社会救助建设的投入较大。 德国社会救助投入一直处于递增状态，充足稳定的社会救助资金来源为德国社会救助事业的发展提供了宽松的环境。 与德国相比，我国农村最低生活保障制度的投入存在相当大的差距。较低的社会救助投入固然与社会救助制度的完善程度密切相关， 也并非说明德国过度的社会救助水平是发展中国家应追求的目标，但在某种程度上可以表明发展中国家在经济效率与社会救助建设上的取舍倾向。 对社会救助的长期忽视必然导致经济发展环境的恶化， 使发展中国家加快发展国民经济的良好愿望落空。

2.社会救助立法至关重要

德国以及西方大多数国家在社会救助制度的建立和发展进程中，都本着立法先行的原则，每一项制度的出台和实行都有法律的保障，明确地规定了社会各成员的权利和义务，有效地提高了社会救助制度的执行与监督效率。 我国的社会救助立法相对滞后， 政策的规范性和约束性不够，各成员间的权责不明，政府部门执行及监督乏力，人们无法准确把握社会救助制度的安全性，难以发挥各自的积极性。 因此，只有完善社会救助立法，才能充分发挥社会救助制度的应有作用。

德国在历史上第一次制定和颁布了现代社会保险法令，确定与规范了现代社会保险的性质、特征、目的和社会保险的类别与主要内容，长期的发展使德国的社会救助法律体系极为健全，每一项措施的实施与修改都有立法保障， 大大提高了制度实施的可操作性和稳定性。 发展中国家的社会救助制度建设起步较晚， 层次参差不齐，社会救助立法相对滞后，许多国家至今尚未颁布有关的社会救助法律制度， 仅从行政命令上进行约束， 权威性、强制性较弱，因此各地、各行业各行其是的现象较为普遍，对社会救助基金的监管混乱，挪用、滥用的问题长期无法解决。 目前发展中国家必须首先明确： 只有完善社会救助立法， 才能充分发挥社会救助制度的应有作用。

3.防止社会救助水平过度增长

德的社会救助水平较高， 社会救助支出占国内生产总值的比重在30 %以上， 这一方面是由于经济基础雄厚，有实力提高国民的生活保障水平，另一方面也是由于福利刚性所致，事实上这种过于慷慨的社会救助水平已使经济发展付出了沉重代价，德国政府不得不对这种已被本国国民视为理所应当的高福利型社会救助体系实施改革与调整。 作为经济基础较为薄弱的发展中国家，没有能力也没有必要追求过高的社会救助水平。 社会救助水平过低固然有害，但过高的社会救助水平一样会对经济发展造成负面影响。 为维持过高的社会福利， 德国的社会救助税一提再提，企业负担不断加重，财政赤字持续扩大，已严重阻碍了经济的进一步增长。 德国2002年经济增长速度仅为0.2%，创10 年来最低水平，而失业率却在2003 年一季度创5 年来最高水平，经济已处于衰退的边缘。 发展中国家在提高目前过低的社会救助水平的同时必须防止西方国家福利病的发生， 借鉴国际经验不等于与国际接轨，因此，发展中国家在社会救助项目的设立上、缴费率及给付率的设计上都应遵循国情，避免社会救助水平超度，既为经济的可持续发展创造条件，又要实现自身的可持续发展。

4.加强社会救助管理的灵活性和有效性

德国社会救助采取自治管理的方法， 由社会保险机构负责决定保险承办机构的财政预算和人事安排，而社会保险机构由雇员、雇主和公共团体的代表组成，因此德国社会力量对社会救助的管理享有较高的自治权， 而政府主要负责立法和监督。 德国的实践经验证明这种社会自治管理有助于推动社会各方在社会救助方面的协调，具有很大的弹性以对社会福利的各种需要和变化做出灵活反应，既避免了政府在社会救助方面的直接干预，从而也保证了社会救助政策的稳定性。 我国政府在确立自身在社会救助制度中的地位和作用时， 必须依据自身国情，既要防止过度干预又不能放任不管，对制度的立法与监督应有所加强， 而对制度的具体操作和管理可适当放宽。 事实证明，将立法者与执法者分开、行政管理与基金管理分开，不仅有利于执法的公正性，更有利于政府加强对社会救助的宏观管理。

二、法国最低生活保障制度的模式

（一）法国社会救助制度的建立和发展

法国社会救助制度经历了200 年的漫长发展， 最早可以追溯到17 世纪的路易十四统治时期。当时为了保证招募足够的士兵，路易十四政府建立了“荣军制度”。 19世纪初法国真正意义上的社会救助制度萌芽产生， 二战后渐渐完善， 逐步达到了现在的规模和水平。 主要经历三个阶段:

第一阶段，从19 世纪初到19 世纪80 年代末，为社会救助制度的萌芽阶段。19 世纪，随着产业革命的进行，产业工人数量激增，工作风险突出，法国的产业工人自发组织了一个叫“兄弟会”的民间互助机构，这种相互之间的保障形式完全是自发性质的。 国家的作用更多地是体现在促进公共卫生事业发展方面。 用于社会事务的支出还不到法国国内当时生产总值的0.5%。这期间真正有权享受社会保险的阶层还仅限于国家职员、军人、海员和矿工。

第二阶段，从19 世纪80 年代末到1945 年，社会救助制度进入转折阶段。 随着法国资本主义的进一步发展，工人阶段的力量越发壮大，社会救助制度的构想渐趋成熟，他们提出：“人人有权劳动并获得报酬、人人享有社会成果”，这时国家才参与到社会救助事务中来。 这个阶段，相关基本法律问世：1898 年通过《工伤保险法》，开始对因公受伤者给予补助；1910 年颁布了法律， 在农民和工人中实行普遍退休制，规定退休年龄65 岁；1930 年又通过第一部《社会救助法》，建立了对雇佣劳动者的普遍保险制度。 社会救助形式从局部的措施逐步向完整的政策体系与福利制度的方向发展。 此后， 法国通过了有关贫困病人、儿童、老人、多子女家庭和产妇的法律，这些法律构成了当今法国《社会救助法》中如何救助社会弱势群体的基本框架。

第三阶段，从1945 年10 月至今，法国社会救助制度向全国推广并日渐完善。 为适应战后重建和产业结构调整的需要。 主要目的是使领薪者及其家属具备一定的抵御减少或丧失收入的各种风险的能力。

（二） 社会救助基本结构

法国社会救助制度强调普遍性、适应性和协调性，即要使尽可能多的社会成员得到社会救助制度的保护，而且要充分适应社会、经济发展形势的需要，并实现财政收支平衡。 尽管法国社会救助制度目前遇到了种种难题，但在基本理念上，法国仍坚持福利性和公平性的社会救助法基本理念。

法国社会救助制度包括养老救助、医疗救助、家庭津贴保险、失业救助、低收入补助、残疾补助等，这些救助制度往往分散在各社会保障制度中，所以显得较为复杂。

1.养老救助

法国养老保险制度有100 多年的历史， 形成了多种制度并存的格局，目前有100 多种养老保险制度，情况和问题十分复杂。

（1）老年救助。 老年单身津贴。 对于低收入的单身的养老金领取者，每年除可以领取养老金外还可以另外享受22256 法郎的补贴，这种补贴被称作老年单身津贴。

配偶津贴。对于养老金的领取者，如果其配偶年龄在65 岁以上， 并且养老金领取者本人缴纳保险费已达到150 个季度的， 每年还可以领取4000 法郎的配偶津贴。但是对于不符合上述条件的情况， 则要相应地按比例减发配偶津贴。

经济调查补贴。 对于不符合领取养老金条件的低收入老年退休雇员，每年可以获得补贴16527 法郎，这称为经济基础调查补贴。

日常照顾津贴。 日常照顾津贴的金额大约为每年16500 法郎左右。

（2）遗属待遇。 遗属待遇主要包括三项内容：遗属抚恤金、子女补贴、遗属津贴，具体内容如下：

遗属抚恤金。 遗属抚恤金额一般为受保人年金的52%。

子女补贴。子女补贴一般为遗属津贴，遗属津贴对其支付期为3 年，第一年每月支付2962 法郎，第二年每月支付1946 法郎，第三年每月支付1482 法郎。

（3）永久残疾待遇。永久残疾待遇主要包括伤残抚恤金、伤残津贴、部分残疾抚恤金、经济调查津贴和日常照顾补贴，具体内容如下：

伤残抚恤金。如果领取者是完全残疾的情况，伤残抚恤金可达到期最高年平均收入50%。

伤残津贴。对于低收入的年金领取者，根据其伤残情况，每年可以领取16010 法郎的伤残津贴。

部分残疾抚恤金。 部分残疾抚恤金的金额一般为年收入的30%。

经济调查津贴。 对于不符合领取养老金条件的伤残人员，每年可以获得16010 法郎的补贴，称为经济调查津贴。

日常照顾补贴。 日常照顾补贴一般为完全残疾者年金的40%。

2.医疗救助

（1）疾病和生育补助。 投保者生病后，每天可以获得其日投保收入的50%， 如果患者有三个或三个以上子女，这一比例可以适当提高到66.7%，保险金的支付期一般从生病的3 天后开始，期限为1 年。但是对于慢性病和长期疾病，期限可以适当放宽到3 年。

对于妇女的生育补助， 法国的医疗保险制度是这样规定的： 妇女生育头两个子女时， 可以获得基本日收入84%的补助， 支付期一般为生产前6 周至生产后10 周；生育第三个及第三个以后的子女时， 保险金的支付期扩展到产前第8 周到产后第18 周；难产时，支付期要增加两周；多胞胎的保险金支付期为产前第12-24 周到产后第24 周，另外还要给予一定金额的育婴补助。

（2）医疗补助。这种医疗保险形式主要是指对门诊与住院治疗、化验、护理、开具药品、保健服务、就诊交通等实行定点就医，实报实销制，报销金额一般为就诊费用的70%左右，但对于非定点就医，其医疗报销金额较少。

对于失业者照样要缴纳医疗保险费。 其保费金额为最低保障收入的2%，失业救济金和培训津贴的1%。

医疗救助的资金来源形式是征收政府特种税收，包括机动车辆附加保险费的12%、医药广告税和烟酒税等等。 这些税收除了补助医疗保险外， 也用于医院以及提供某些医疗卫生和社会服务。

上述医疗保险的资金也包括提供给养老保险中永久残疾和遗属津贴的资金。

（3）失业救助。法国失业救助制度以团结互助制度为特色。 团结互助制度是官方社会救济制度， 资金来源主要是由国家财政拨款建立的团结互助基金。

团结互助制度的救助对象主要是： 不能享受失业保险的各种失业者，如超过失业保险救济期限（因为救济额每4 个月减少15%）仍未就业者以及从未工作过的失业者等等，他们在所在地获得的救济金一般不低于2500法郎；积极寻求就业，参加职业培训的失业者可以在此制度下报销培训费并获得相应的补贴；半退休人员可以获得补贴以弥补减少的收入； 响应政府促进就业计划，提前退休的人员在达到法定退休年龄之前可以在团结互助基金中领取养老金，达到法定退休年龄后则必须立即转入养老保险制度中去。

（4）家庭救助。 法国的家庭救助包括以下几项内容：

家庭津贴。 国家对一个家庭的前两个子女每人每月补贴665 法郎，对别的子女每人每月补贴582 法郎；任一子女处于10-15 岁， 另外补贴187 法郎， 处于15-18 岁（学徒、学生、伤残及未就业者享受该项补贴的年龄可放宽到20 岁）的子女给予333 法郎的补贴，超过18 岁（或20 岁）后就不再享受家属津贴。

家庭补贴。 有三个或三个以上年龄在三岁以上子女的家庭，经过有关部门的收入调查后，每个家庭每月补助866 法郎。

幼儿津贴。有三岁以下婴儿的家庭，经过有关部门的收入调查后，每个家庭每月可以取得995 法郎的补贴。

父母教育津贴（幼儿教育）。该项津贴大约是3000 法郎左右。

单亲津贴。 对于抚养一个及一个以上子女的独身父（母）亲，其第一个女子可以享受4157 法郎的单亲津贴，其余的子女每人可以享受1039 法郎的单亲津贴；如果是单身母亲抚养子女， 还可以在母亲怀孕开始后到婴儿出生之前每月享受金额为3118 法郎的额外补贴。

家庭收入最低保险。 对于家庭人均收达到最低生活保险线2500 法郎的家庭，家庭收入最低保障将其人均收入补足到2500 法郎。

家庭救助津贴。 家庭救助津贴，对于只有单亲父母或监护人的孩子， 每月补贴468 法郎； 对于父母双亡的孤儿，每月补贴624 法郎。

（三）社会救助运行效应

1．个人福利效应

法国社会救助水平的高位运行实际上已说明法国政府在医疗、养老、失业、生育等方面为法国人民提供了高水平福利，如果不考虑其他因素，个人福利一定增加。 但由于这种福利的获得是有多种附加条件的， 所以在社会救助收支过程中，社会救助制度对个人的福利影响会变得复杂， 可能会对个人的其他福利形成挤压。 下面从家庭消费水平、文化娱乐开支、教育、健康支出等方面对法国社会救助的个人福利效应加以考察。 对1985 年至2004 年法国家庭消费增长率和社会救助收入增长率、社会救助支出增长率所作的相关分析显示，法国家庭消费的变动基本不受社会救助收支变动的影响， 相关系数分别为0.116 和0.005。 但如果抛开时间变动率，仅从消费和社会救助收支的总量规模上考虑， 相关性显著提高。当社会救助收支占GDP 比重较大时，会对消费规模造成一定削弱， 从而对国内需求造成不良影响。 从数据的动态变化上看，随着法国近年来社会救助收支规模的不断扩大，家庭消费的比重有所下降，从20 世纪80 年代中期的57%降为目前的不足GDP 一半，增长乏力，造成法国国内市场需求不足。

2．收入再分配效应

法国一向倡导“自由、平等、博爱”，在社会救助政策中对这一精神也有所贯彻，强调社会救助的收入再分配功能，缩小贫富差距。 比如，法国社会救助标准全国范围内基本上一致，各地在具体享受标准上差别不大，避免了地区经济发展不平衡导致的生活水平差异；社会救助基本覆盖全民，哪怕是在企业倒闭或自身服刑时，社会救助依然是可以享有的，因为法国认为“社会救助是人的基本权利”， 与企业自身经营状况或是刑法完全是两回事。 在这样一种“平等、权利”的理念倡导下，社会救助的收入再分配功能得到加强。

3．财政效应

法国近年来社会救助支出占财政支出的比重， 都在56%－58%之间，一半以上的财政支出是用于维持较高的社会救助水平，如此之高的社会救助支出已越来越成为法国政府的财政包袱。 如此之高的财政负担， 财政赤字似乎很难避免。 通过对法国的社会救助支出与财政赤字的变化率分析，发现社会救助支出的变动引起财政赤字的同向或方向变动要看社会救助支出变动率的大小，当社会救助支出变动幅度较大时，会增加财政赤字的跳跃性，加大控制财政赤字的难度。

法国社会救助开支变动率和赤字变动率的非线性关系说明占法国财政开支一半以上的社会救助支出并不是导致法国财政赤字的直接因素，所以，法国的财政困境恐怕还要从财政收入不足来寻找原因。 法国作为老牌发达国家，近几年来却成为欧洲经济发展的落后国，在老欧盟国家中只比意大利和葡萄牙略微靠前一点。 经济增长乏力，企业效益欠佳，势必引致财政危机，持续多年的财政赤字使法国不断违反欧盟稳定和增长公约，难以看到好转的迹象。

4．劳动力供求效应

法国劳动力供求长期失衡，1985 年以来， 失业率就一直远远高于德国和英国，位居欧洲联盟国家第三或第四。 2000 年后，失业率虽有所下降，但仍然接近10%。 失业率的居高不下，导致失业保险开支的增加，使得本来因人口老龄化而入不敷出的各项社会保险计划负债累累。按照其社会救助制度的运行规律，社会保险开支不足的部分将由政府通过增加统一税收而加以补贴，但增加税收的结果势必要提高劳动力的价格，又使法国产品的市场竞争力减弱，反过来加重了失业压力，抬高了社会救助开支，形成了恶性循环。

法国的失业增长率和社会救助收入增长率的回归分析说明了社会救助负担增加与失业率上升之间恶性循环关系的存在，相关系数为0.708。 社会救助缴费每增加1%，失业率上升2.08%，更应引起注意的是在全部失业人口中，长期失业人员占到了40%左右，失业保险的支付必然快速增长。 为应付失业保险开支， 社会救助缴费负担进一步加重。

（四）经验与启示

法国社会救助制度深受德国影响， 能够较好地促进自由竞争和国家调控的有效结合，实现经济的适度增长和社会的长期稳定。 经多年发展， 法国已形成一套法制较为完备、覆盖面较广的现代社会救助体系，为世界社会救助事业的发展提供了大量理论与实践范例， 借鉴法国社会救助发展历程中的经验教训对我国农村低保制度的建设与改革大有裨益。

1.社会救助水平的确立必须适应本国的生产力水平

法国等发达国家都存在社会救助水平超度的问题，社会救助的财政危机不断恶化，而且近年来，法国政府屈于政治压力， 在社会救助收支赤字扩大的情况下仍持续提高社会福利水平， 从而导致国内投资萎缩、 失业率攀升，目前正面临着经济发展乏力、社会矛盾复杂的尴尬局面。 我国的经济发展水平较为落后， 社会救助水平处于较低的位置，但并不排除受某些政治因素的影响而不切实际地抬高社会救助水平的倾向，发达国家的福利危机已多次向发展中国家发出警示，不顾实际地片面追求高福利是短视的，结果只能是得不偿失，必须合理规划社会救助水平，实现社会救助制度的可持续发展。

2. 坚持政府的政策参与和事后监督

虽然法国历史上有社会共济习惯， 但法国政府开始越来越多地介入对社会救助基金的管理。 如社会救助制度的调整必须由议会立法通过， 每一项社会救助基金的董事会都有政府代表参加。 法国对社会救助基金的事后监管也非常严格， 立法机关和行政部门对基金的征缴和运营实施审查与监督，其它还包括审计监督、财务监督、内部监督和专项监督检查等形式。 监督方法也逐步转向事前监督和全程监督。 我国政府对社会救助的管理目前还缺乏成熟的模式， 而法国政府的管理模式已取得了较好的社会成效，可为发展中国家提供较好的范例。

3. 社会救助必须纳入法制轨道

法国社会救助基金的收缴、 支付和管理等相关问题都依赖于社会救助立法的支持，而且，每一次社会救助制度的变革都本着立法先行的原则， 一旦新的法规确立， 旧的社会救助制度即随之停止使用。 我国目前尚未出台社会救助法之类的法规文件，社会救助计划的实施缺乏强制性，操作管理中基本采取各地区各行业自定标准的做法，分散管理、各自为政，资金的筹措和使用一度出现混乱，既不能即使有效地收缴资金，也无法保证基金的专款专用。 这要求我们必须尽快将社会救助纳入法制轨道。 当然， 我国社会救助管理体制正由传统的政府主导型向政府参与、社会共治型转变，社会救助制度正处于探索中，很难短时期内建立完善的社会救助法规体系，但决不能因此而停止社会救助立法进程。

4. 科学制定社会救助的财政机制

从长远看法国、 德国所实行的现收现付式的社会救助财政机制很难解决老龄化问题，社会救助的未来不能仅靠一次次地提高缴费率和调整享受津贴的标准来维持，技术调整的手段已到了山穷水尽的地步，必须考虑结构性调整和政策性变革。 从法国社会救助制度改革的趋势上看，未来的财政机制至少会部分地转变为基金积累制。 我国目前经济发展还处于较低的水平， 却面临着与发达国家一样的人口老龄化问题， 而且还具有基数大、发展速度快的特点，对本已捉襟见肘的社会救助基金造成了巨大压力。 选择部分基金积累制固然可以缓和未来基金支付的压力，但必须考虑目前企业和社会的承受能力， 基金的保值增值问题也必须得到有效解决，这在一些发达国家也有待于进一步探索。

5.确立“社会公平和互助”的建制理念

法国将社会救助视作每个人的基本人权， 社会救助意识的重要性和互助理念在法国社会救助制度的建立过程中体现得极为充分。 深刻理解和借鉴法国的社会救助制度建制理念有助于我国公民权利和社会救助公平性的实现。 更准确全面地认识和处理效率与公平的关系，推动政府职能的转变。

三、日本农村最低生活保障制度的模式

（一）日本社会救助制度的建立和发展条件

日本农村社会救助制度最先起步于医疗保险制度。二战以前，日本政府为了解决农民医疗费用负担沉重和农村医疗设施不足等问题，建立了国民健康保险互助会，城市居民和农村都在覆盖范围内。 但由于这种社会救助制度的覆盖面较小、保障程度较低，1938 年7 月，日本以农村居民为主的的农村公共医疗保险体系正式建立，并在40 年代得到较快普及与推进，几乎覆盖了日本所有的市町村。 二战结束后，由于日本遭到重创，国民生活陷入贫困，需要大量的政府救济才能生存。 于是1946 年日本政府颁布了“生活保护法”，认为“国家对生活贫困的国民，根据贫困的程度，提供最低的生活保障，达到促进生活自立的目的”。 为了扭转因财政困难与通货膨胀导致的农村医疗保险制度面临困难的局面，1948 年和1959年日本政府两次重新修订“国民健康保险法”，要求全国无固定职业、无固定收入的都必须加入医疗保险，农村居民也不例外， 由此， 日本公共医疗保险制度正式全面实施。 1959 年日本颁布了“国民养老金法”，农民和个体经营者被纳入到社会养老保险体系中。 到60 年代，日本进入了“全体国民皆保险”、“全体国民均享有养老金”的时代。 随后的70 年代，日本政府又先后推出了“儿童津贴法” 和“老人医疗费支付制度”，农村困难家庭的儿童和老年人口的经济救助日益全面。 随着日本老龄化高峰的到来，至20 世纪末，日本已经建立起了覆盖全国的公共医疗、养老等各项保险，农村社会救助体系逐渐完善[4]。

（二）日本农村社会救助体系的主要内容及存在问题

日本社会救助体系尽管主要针对社会贫困人口，但涵盖内容极为丰富，几乎包括社会保障的一切内容，只是覆盖对象局限为贫困人口。 因此要在了解日本社会保障体系内容的基础上阐述其农村社会救助体系的内容。 日本社会保障制度包括以医疗、养老、护理保险为主的社会保险项目和以生活保护为主导的公共援助制度， 还有以老年保健为主体的社会福址制度、儿童津贴和农业灾害保险等内容。

1.农村社会保险中的贫困人群救助

（1）国民健康保险对贫困人口的救助

参加国民健康保险的对象主要是那些没有固定职业与稳定收入的群体，包括个体经营者、农民、无业者、不能享受“雇员健康保险”的退休人员及上述人员直系亲属在内的抚养家属等。鉴于这些人收入不稳定和较低的特点，国民健康保险的资金中有一半的经费源于国家的补助。

（2）国民养老保险对贫困人口的救助

日本的基础养老金制度是日本国民养老金制度的重要组成部分，开始建立时主要面向农民和个体经营者等无固定职业和收入者，1985 年国家将国民养老金作为全体国民共同加入的基础养老金。 对于低收入者可免予缴纳国民养老金保险费，但退休后其免交期间的养老金仅有原水平的1／3。

日本的农民养老金基金制度是农民参加国民养老保险制度后的一项补充保险，自愿参加，但作为农村贫困人群并不能具备相应的参保资格。 具有较强的老年救助色彩的制度主要在 “老龄基础养老金”、“残疾人基础养老金”及“遗属基础养老金”等三项特殊制度中得以体现，主要是为了解决老有所养及残疾人、保险者遗属的老年生活困难问题。

（3）护理保险对贫困人口的救助

日本护理保险也适用于农村人口。 为无固定职业和收入者年老之后可能出现的护理服务需求提供保障。

2.以贫困人群生活保护为宗旨的农村公共援助

日本公共援助就是依据“生活保护法”建立起来的，覆盖全民的一种最低生活救助体系。 凡家庭劳动所得，扣除国家规定的各项支出标准而造成收不抵支者，均可以得到达到最低生活费标准的补助。 补助的种类包括教育、医疗、生活、住宅、分娩、生产、丧葬等。 经费来源主要由国家和各地方政府负担，其中国库补助占3／4，地方政府负担其余的1／4。

3.儿童津贴对贫困家庭儿童的救助

在70 年代以前，儿童津贴制度主要承担社会救济功能，70 年代后逐步转化为应对低生育率。 凡家庭收入低于规定标准的，生育第1、第2 个孩子者，在儿童未满6岁之前，给予每月每个儿童生活津贴5000 日元；若再生育第3 孩子者，则每月每个儿童可获得津贴1 万日元。若家庭收入超过规定标准， 则不享受此津贴。 这项制度包括农村居民在内。 除此之外， 日本还有专门针对单亲家庭的儿童抚养津贴等。

通过以上制度阐述， 可以看出日本的农村社会救助体系发展较为完善，城乡之间的差别很小，享有充分的国民待遇。 但随着日本人口老龄化的加剧和就业形势的日趋严峻，日本社会救助制度面临着资金支出居高不下、各类保障负担日益沉重、财政赤字不断增加等严峻问题。尤其是近年来日本经济持续低迷， 没有稳定工作和固定收入的贫困人群越来越多，使得日本国民养老保险的缴费越来越困难，越来越多的人成为贫困人口而不再承担缴费义务，但支出却持续扩大，养老金资金缺口巨大。 国民健康保险同样存在收不抵支的问题。 而且，各地区、各保险制度间， 保险费率负担及享受的保险程度也存在一定的不公平，一些高龄化人口比较突出和人口稀疏的地区，医疗费、保险费的负担较重，对于农村低收入家庭的高龄者，事实上也无力承受家庭护理服务费用，一些偏远农村老人保健或医疗保健设施不足等问题仍不同程度的存在。

（三）对我国建立农村最低生活保障制度的启示

日本是我国的近邻， 文化传统与思维模式与我国有一定的相似之处，虽然经济发展水平和社会政治体制与我国存在较大差异，但其在农村社会救助制度建设上的经验和教训值得我国借鉴。

1.社会救助制度是一种超越社会制度和意识形态的共有功能和目标

虽然社会救助制度受不同国家的政治制度和经济发展水平等诸多因素的影响， 世界各国家在反贫困的过程中形成了各具特色的社会救助模式和实践经验，但是作为一种国家理念——国家要帮助生活困难的人，为他们提供生存的最后一道安全网已经成为所有社会的共同目标和义不容辞的义务。 这一共性使得我国对其他社会经济形态的社会救助制度的借鉴具有了基础。

2.社会救助是现代社会应对贫困和失业的重要制度

现代社会面临的市场风险不断加强， 失业与贫困问题日渐突出，只有通过社会救助制度才能最终保障个体的基本生存权利和最低限度的人格尊严，这样社会才能处于团结、公平的和谐氛围中，这是社会救助的重要出发点和制度建设的基本目标， 特别是我国目前正处于经济转型和社会变革的历史时期，失业问题和贫困问题越来越复杂，对社会安定的影响越来越大，社会贫困人口的救助问题已经不仅仅是一个简单的经济问题或社会问题，而是重大政治问题。 社会救助制度作为反贫困的一项重要举措和制度安排，更要给予相当的重视和资金、政策上投入。

3.社会救助必须与积极的劳动力市场政策相结合

社会救助和劳动市场政策的有机结合是确保社会援助制度发挥积极作用、 避免负面影响的关键。 必须要保持社会援助对象的流动性，这样才能更好地发挥对社会救助对象的及时帮助和长久发展。 因此， 包括日本在内的国外社会援助的设计安排，都会将社会救助政策和其他经济社会政策联系起来考虑，特别是与劳动力市场政策的配合。

这一宗旨要求在对贫困人群进行生活救助的同时，必须加强对这些贫困群体中的劳动力的就业培训，积极的劳动力市场政策必须得到坚持和重视。 日本的社会救助制度和劳动力市场政策的结合应该说是不够充分的。社会救助的重心更多地集中在社会救助资金的水平上，尤其对有几个孩子的家庭，这样的社会救助容易使这些贫困人口会失去工作积极性。 因此， 应该在接受社会救助的同时建立得到救助的基本条件，即除了健康，年龄和其他原因，具有劳动能力的社会救助对象必须接受工作，如果他们不接受政府所提供的工作或不努力找工作，社会救助额度就应该减少。 此外， 对于领取社会救助的时间也应该有一定限制，以迫使低保人群增强自身就业能力尽快脱离贫困。

4.社会救助的管理模式以中央集权和地方分权为主要方式

在社会救助的具体管理模式上， 国际上较多采用了中央集权和地方分权的社会救助管理模式，日本也是采取了中央政府和各地方政府分别筹资和管理的基本模式。 绝大多数的社会救助支出资金来源于地方当局，具体支出管理和政策解释、 调整也大多在地方层面上进行。 而中央政府主要决定社会救助的资格条件， 并提出社会救助标准，在资金上也给予地方一定的支持。 当然，鉴于各地方的实际情况存在较大差异，所以各地的实际救助标准有一定的灵活处理权。

[1]刘娟.我国农村扶贫开发的回顾、成效与创新[J].探索，2009（4）.

[2]唐钧.城市居民最低生活保障线研究[M].江苏人民出版社，1997.

[3]唐钧.中国城乡最低生活保障制度：回顾与评析.价值中国网，2010-2-6.

[4]郑功成.中国社会保障制度变迁与评估[M].中国人民大学出版社，2002.

[5]徐长生.论德国社会市场经济的货币稳定原则[J].经济评论，1999（2）。 李振全.联邦德国社会保障制度的动力机制[J].社会保障制度，2000（12).

[6]沈越.德国生活市场经济探源—多种经济理论的综合产物[M].北京，北京师范大学出版社，1999.

[7](德)路德维希·艾哈德.大众的福利[M].武汉：武汉大学出版社，1995，182.

[8]曹清华.德国社会救助制度的反贫困中的路径分析[J].德国研究，2008（3）.

[9]林德明等.日本农村社会保障体系的发展历程及现状[J].世界农业，2004（5）.

[10]V.H ernanz/ F.Malherbet / M.Pellizzari, / Take Up of Welfare Benefits in OECD Countries: A Review of the Evidence,OECD Social Employment and Migration Working Papers ,No.17,OECD Publishing, 2004.

[11]H.Kayser/ J.R.Frick, / Take It or Leave It : ( Non2)Take Up Behavior of Social Assistance in Germany , DIW Discussion Paper No. 210, Berlin : Deutsches Institute fr Wirt s chaft sforschung (DIW) , 2000.

注释：

①V.H ernanz/ F.Malherbet / M.Pellizzari, / Take Up of Welfare Benefits in OECD Countries: A Review of the Evidence,OECD Social Employment and Migration Working Papers ,No.17,OECD Publishing, 2004.

②曹清华：德国社会救助制度的反贫困中的路径分析，《德国研究》，2008 年 第3 期.

③曹清华：德国社会救助制度的反贫困中的路径分析，德国研究，2008 年第3 期.

④林德明等： 日本农村社会保障体系的发展历程及现状，世界农业，2004.5.