社区治理创新研究——以临朐为例

( 中共临朐县委党校 山东潍坊 262600 )

随着经济社会的发展、社会结构的变动，社区治理的内容和形式也不断发生变化。临朐相较于潍坊市内其他县市区，是欠发达地区。近年来，临朐以社区治理创新为载体，努力实现城乡社区一体化发展，城市社区与农村社区突出各自优势，互补、协调、互动、互助，形成了城市带动农村、农村补给城市的良性循环。

一、临朐社区治理创新的主要做法

临朐县2010年3月开始进行农村行政管理体制改革，把原先的937个行政村合并为345个中心村。县政府出台了《关于推进农村社区化服务与建设的意见》和《关于加强城市社区工作的意见》，成立了社区建设领导小组，统一指导全县的城乡社区一体化建设。按照规模适度、地域相近、有利于整合利用现有公共资源的原则，临朐在全县规划了65个社区，每个社区覆盖10-15个行政村约3000户人家。

1.因地制宜，分类规化，分类指导。根据全县各地发展基础，临朐把社区建设分为四类。一是城中村改造后形成的社区。城中村村民已无地可种，大部分从事第二、第三产业。通过城中村改造，村民全部上楼，不断完善基础设施，着力进行文化思想建设和居民素质提升，促使居民从质上完成从村民到市民的转变；二是城乡结合部社区。这类社区人员一般有两部分组成，一部分是原有居民，家中有少量土地，但不以务农为主，另一部分是外来打工人员。这类社区情况最复杂，管理及服务任务最重；三是以乡镇政府驻地村为中心，辐射周围形成社区。这类社区在发展时打破原村庄建制，积极实施村庄改造，重点建设新型农民居住区，着力打造综合服务中心，成为推动新农村建设的主要力量；四是大村带动型社区。在非乡镇政府驻地，选择那些人口较多、基础条件较好、村级班子健全有力、群众满意度高的大村作为中心村，成立社区，配套完善综合服务功能，辐射带动周边发展。

2.财政扶持，多元投入，有效利用闲置资源。临朐建立了“政府引导、多方参与、市场运作”的资金投入模式，形成了各级财政配套、各类涉农部门帮扶、各种社会力量投入相结合的资金投入机制。县直部门进行包靠帮扶，全县把26个重要社区驻地村，作为“规范化建设重点村”进行建设，要求县直包靠部门从资金、物资等方面提供扶持，力图以点带面，带动农村社区建设与发展。鼓励社会资金投入，把吸引无偿捐助、回报乡亲与运用市场机制、获得合理回报相结合，引导各类社会资金投入到社区建设上来。积极利用乡镇撤并后的闲置资源，如已撤乡镇办公楼、已合并学校后所弃校舍、已弃置计生站、供销社等，进行设施提升改造，一方面使闲置资源得到了充分统筹利用，另一方面也节省了大量建设资金。

3．完善服务体系，创建服务中心。按照“统筹兼顾、以人为本和服务至上”的原则，临朐着重完善社区的服务功能，以社区服务中心建设为核心，不断扩大服务内容，提高服务质量。在服务方式上，根据服务类别做出职责划分，在社区服务中心设立专业性服务窗口，各专业服务窗口集中办公，“一站式”服务。在服务内容上，一是提供均等化的基本公共服务，大力进行公共基础设施建设，组织、支持各种健康有益的文化活动，完善医疗体系，整治美化环境，健全社会保障，维护社区治安；二是支持成立各种专业合作社，积极为社区居民提供农资、科技、信息、信贷等经济方面的服务；三是完善居民自我服务体系，支持成立各种社会互助组织，引导其健康发展，充分发挥其在调节纠纷、婚丧嫁娶、困难帮助等方面的作用；四是大力开展志愿服务，满足农村居民的一些特殊服务需求，如残疾人救助、心理咨询、义务诊疗等，弥补其它服务的不足。

二、临朐社区治理创新的积极效应

统筹城乡协调发展是科学发展观的一项基本要求。随着农业税费的取消和农村市场机制的完善，农民对政府公共服务的需求在与日俱增。特别是医疗卫生、文化教育、社会治安、人口计生、社会保障及优抚等方面的公共服务，由于与群众生活息息相关，更加受到农民的关注。临朐社区治理创新，注重城乡联动，促进人流、物流、信息流在城乡之间的畅通运行，打破公共服务供给方面的“城乡二元结构”，形成以中心城区、城区副中心、重点镇、中心村为框架的城乡一体化发展新格局，为临朐经济社会的发展带来了积极效应。

1.社区治理创新有力地促进了农村经济的发展，为各种资金投入提供了很好的机会。农村基础设施的改善、农村经济实力的增强，又可以吸引更多的外来投资，从而形成良性循环，不断增强农村自我发展自我造血的能力。

2.社区治理创新为缩小城乡差距、实现公共服务均等化提供了有效载体。随着农民生活水平的提高，农民对公共服务的需求也越来越多，标准也越来越高。医疗、文化、环保、治安等各方面的公共需求，原先的农村体制已不能满足，城乡一体的社区建设则能有效解决这个问题。欠发达地区的社区建设,可以为农村居民提供类似城市的服务,在促进农民经济增收的同时，大幅度提高农民的文化消费，同时改善农村脏、乱、差的落后生活环境，把农村变得更加美丽。

3.社区治理创新有利于城市与农村之间各种生产要素的自由流动，实现资源的优势互补。例如，城市发展中用地短缺，而农村可以通过社区建设，腾挪出大量建筑用地。再例如，城市发展需要大量劳动力，农村劳动力比较富裕，通过城乡社区一体化这个平台，可以逐步把农民变市民，从而实现城乡的相互交融、相互协调的发展。

三、临朐社区治理创新中存在的主要问题

临朐县依据现实，在社区治理的过程中，探索出一套在欠发达地区如何开展社区建设的经验做法，并取得了较好成效，越来越多的社区居民从中得到实惠。但是，我们必须看到，由于经济基础相对薄弱、农民文化程度不高等各种不利因素的存在，临朐的城乡一体化社区建设还存在着的一些问题。深入分析和妥善解决这些问题，将会有利于城乡社区建设一体化的进一步发展。

一是社区建设官方色彩浓厚，政府与社区角色界定不明确。在社区建设中，政府发挥主导作用是应当肯定的，但是社区不是政府，两者还是有相当区别的。临朐在城乡社区建设一体化的过程中，政府一直是提供公共服务的主体，部分人就据此认为社区是政府的派出机构，社区工作就是政府职能的延伸，以抓政府工作的方式抓社区建设与管理。这种错误认识，一方面造成政府“越位”现象，不仅浪费政府资源，而且影响社区功能的发挥，居民还很容易形成误解，认为社区建设是纯政府事务，与自己无关，所以不能调动居民参与社区建设的积极性，甚至产生抵触情绪；另一方面，造成政府“缺位”现象，致使社区在具体服务内容上缺乏针对性，追求政绩的形式主义有所增长，而群众真正需要的一些服务内容，却出现空白，在社区无法解决，服务方式单一老套，服务质量无法令群众满意。

二是建设资金来源单一，公共产品供给不足。临朐是欠发达地区，农业人口占全县人口的大多数，财政收入与人均收入与全市发达地区相比，还有一定差距。社区建设有很大一部分是需要政府投资的福利性和公益性项目，由于财政薄弱，导致资金投入不足，很多东西想搞往往是有心无力。政府投入往往缺乏计划性和经常性，后续能力不足。即使投资，规模也小，有的地方甚至还存在着投入的盲目性与随意性。从吸引社会资金投入的方面来看，虽然也采取了很多措施，但情况也不容乐观。社会项目投资，往往薄利、微利。从投资资金来讲，以最少的投入获取最大的回报，是它的本性追求，这两方的反差，使得社会建设很难吸引到社会资金，由此造成社区建设资金来源单一。由于资金缺乏，致使公共产品供给不足。政府往往注意表面的硬件方面的建设，而对服务的软件方面，如科技推广、文化娱乐、教育培训、信息共亨往往做得不够。

三是社区组织管理水平不高，专业人才缺乏。社区建设需要一支具有较高素质的专业队伍。从临朐的实际来看，城中村社区在这方面搞得较好，如兴隆社区，2013年4月曾面向社会公开招聘社区工作人员，报考人数较多，竞争较为激烈，最后择优录取了三名大学本科学历、能力较为突出的社区工作人员。但是对大部分乡镇社区，因没有吸引人才的优厚待遇，就没有实行这种办法的可能。从面上看，社区普遍缺乏人才，组织管理水平不高。社区干部往往从村内选举出来，年龄偏大、文化偏低，组织水平一般。在社区人员的学习培训上，也是投入较少，培训质量得不到保证。社区组织往往缺乏健全的运行管理机制，缺乏有效的监督和评估机制，群众认同度低，社区的作用发挥受到了很大限制。

四、深化社区治理创新的对策建议

以城带乡、以工促农，促进城乡一体化协调发展是全面建设小康社会的重要战略部署。在此背景下，欠发达地区在社区治理时尤其要体现城乡等值的社会理念，摒弃城乡二元治理的思想，使农村社区居民与城市社区居民共享改革发展的成果。

1.坚持城乡一体化发展理念，建立协同推进工作机制。首先，要把城乡社区治理作为一盘棋通盘考虑。通过城乡一体化社区治理，逐步消除城乡差别，为农村居民创造一个与城市居民一样、各种权利都能得到保障的生产和生活环境。欠发达地区农村社区经济文化落后、资金短缺，各方面建设条件与城市无法相比，作为政府在规化时更应注意农村社区的发展，想方设法缩小城乡社区发展差距。那种为追求政绩、面子工程，着重在条件较好地区建设样板社区的思想是要不得的。如果这样，就会违背科学发展观，使城乡差距进一步拉大。其次，要正视城乡差距。农村与城市不同，如果运用城市社区建设的经验去搞农村社区建设，把城市社区建设的政策办法全部照搬至农村，结果往往会碰壁。因此，要根据农村实际考虑提出与城市社区建设不同的建设目标、建设路径和建设方式。要在城乡统筹的制度框架下，建立领导协调机制，进行更积极的制度创新、体制创新，大胆尝试、勇于探索，逐步促进城乡社区一体化发展。

2.建立符合城乡社区一体化发展要求的多元投入机制。政府对欠发达地区农村社区建设的资金投入应加以倾斜，安排专项资金用于农村社区建设，逐步改变城乡资源配置差距过大的问题，使城乡生产要素的合理流动。农村社区也要充分挖掘自身内部潜力，调动各方积极性，形成多层次的社会参与机制，多种形式吸引社会资金投入，增强社区发展实力，努力实现多元发展。临朐农村的年轻人，大多外出创业或打工，留守人员主要是老人、妇女和儿童。社区建设中，要充分发挥老党员、老干部、老教师及村中威望较高的老年人的作用，采用合适形式——比如，各种志愿组织，将人们凝聚起来，形成大家的事大家办、服务社区就是服务自己的意识，以自愿捐款、义务劳动等多种形式参与社区建设。

3.建立城乡社区交流机制，加强社区自身建设。城市社区发展较早，有一定的办区经验，而且社区专业人才较多，对农村社区的建设有借鉴意义。可在政府的统一安排下，进行城乡社区之间的“一对一、结对子”活动，促进经验交流、人才交流，实现资源共亨、优势互补。农村社区要积极主动，采取“走出去学、引进来教”的方式，积极培养、培训自己的社区干部，创造条件吸引人才，充分发挥大学生村官的作用，不断提升社区管理人员、工作人员素质。农村社区要借此理顺社区内外各种关系，充分挖掘内部潜力，提升工作效率，完善服务功能。要通过交流，实现城乡生产要素自由流动，城市设施向农村延伸，城市服务向农村覆盖，现代文明向农村传播，城乡社区共同发展，城乡居民共亨发展成果的美好局面。