大学治理体系和大学治理能力建设论要——利益相关者的视角

田联进

（1.宜宾学院a 高等教育研究所b 新建院校改革与发展研究中心，四川 宜宾644000；2.中国软科学研究会，北京100045）

一、大学治理体系和大学治理能力建设研究具有的背景和意义

大学治理体系和大学治理能力建设研究近些年来之所以引起了高等教育界学者广泛的关注，主要缘于我国国家政策及其高等教育本身问题和矛盾的驱使。 对大学治理体系和大学治理能力建设研究的关注一方面基于“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”这样一种政治背景:中国面临的诸多问题都具有体制性和结构性特征显然需要完善和发展中国特色社会主义制度；政府与社会、分权和集权、政治和经济等具有内在紧张关系需要推进国家治理体系建设；政府与公民社会、中央与地方、中共与他党和其它社会团体是影响国家治理体系的三类结构，治理能力面临党治和法治、票决民主和协商民主、公平和效率这三大关系问题，而这三大关系问题的平衡是对国家治理能力的考验。 另一方面，我国大学外部治理结构是一种强势政府、弱势高校二元不对等的关系格局，其内部治理结构主要涉及党政组织、行政组织、学术组织、民主组织的权力如何配置与制衡的关系格局。 这种关系格局的问题和矛盾主要体现在大学外部受管治的地方太多，大学自主办学权力有限，大学内部权力配置不合理，学术主体并未真正享有参与学术决策的权力，师生员工民主参与的途径不畅。 “完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”这样一种政治战略及其我国大学凸显的诸多问题和矛盾共同驱使着大学治理体系和大学治理能力建设的研究。

作为最能对国家、社会发展能够起到动力引擎作用的大学在完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中责无旁贷，大学治理体系和大学治理能力建设理应一马当先。 因此，大学治理体系和大学治理能力建设的理论探讨具有深远的战略意义和现实价值: 大学治理体系和大学治理能力建设本身体现的是一种国家政治战略，其国家政治战略不仅在于实现中国大学梦，而且作为伟大民族复兴的中国梦之中的“大学治理体系和大学治理能力建设”对“国家治理体系和治理能力现代化建设”具有动力支撑作用；大学治理体系和大学治理能力建设不仅有利于化解高校内外积聚的各种问题和矛盾，而且对当下大学综合改革、协同创新等各种战略的实施提供保障和支持。 如何加强中国特色大学制度建设，如何完善中国大学治理体系，如何提升中国大学治理能力？这是中国大学从管理走向治理所不可逆转的大趋势，这是高等教育学术界亟待解决的历史命题。

二、大学治理体系与大学治理能力之间具有相互激励、相互建构的关系

国家治理体系作为我国全面深化改革的总目标，必然对政府与高校权力之间及其高校内部权力的配置模式将产生体系性影响。 “多中心治理主体”、“合作式治理模式” 需要发挥不同社会主体在国家治理和社会发展中的作用[1]，必然需要在政府对高校治理中更应强调政府服务职能的完善，在大学内部治理中更应突出学术组织的主体地位。 所以在高校外部制度机制配置中，要求重新划分政府与社会、市场间的职责范围，在高校内部制度机制配置中，需要理顺政治组织、行政组织、学术组织、民主组织的权限和职能，并由此推动我国大学治理现代化的进程。

大学现代化的本质是解放高等教育生产力，释放大学活力。 大学治理体系和大学治理能力都标志着大学管理的根本性革命，决定着大学治理是以大学自治和学术自治为基调的共同治理，告别传统单边统治模式走向多边协商的共同治理范式。 大学治理能力需要在大学治理体系中才能获得孕育，大学治理体系中蕴藏的能量需要治理主体激发。 大学治理既要考虑外部力量的动机，也要考虑大学内部规律。 缘于大学自身的需要，大学需要考虑大学规律，实现大学使命，大学治理不能脱离大学规律而存在。 缘于管理本身变革的需要，大学需要从管理走向治理:从治理主体而言，治理是多方利益相关者的博弈；从治理过程而言，治理是民主协商的过程；从治理结果而言，治理是追求公共利益的最大化。 显然，在大学外部大学治理需要由政府、大学、社会组织共同参与，在大学内部大学治理是大学师生、行政人员等不同利益主体的互动博弈，并且需要融进大学本身的气场和规律。 所以，大学治理体系是依据治理本质和大学规律所组成的大学治理规范体系，包括相应的理念体系、制度体系和机制体系，大学治理体系彰显的治理理念、大学精神、治理效能是大学治理能力，大学治理体系及其治理能力既要体现共治本质，又要彰显大学规律。

大学治理体系与其治理能力密不可分，二者相互依存，彼此支撑，相互激励，互相构建。 正如“国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现，二者相辅相成，有了好的国家治理体系才能提高治理能力，提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能”[2]那样，大学治理体系既是大学治理能力的物质基础，又是大学治理能力孕育的生长空间，大学治理能力需要治理主体在大学治理体系中获得理念带动、制度规范、机制调节实现，大学治理体系是通过具有治理能力的主体进行建设和不断完善的。 因此，在大学治理进程中既要通过完善大学治理体系为提升大学治理能力创造良好的治理空间，也要通过提升大学治理能力为完善大学治理体系提供激励。

三、大学治理体系建设在于架构利益相关者如何互动博弈的一种治理框架

大学治理体系是孕育大学治理能力的母体，构成大学人才培养机制、科研创造与创新机制的活力源头。 大学治理体系需要把美好的价值融入相应的理念、制度、机制中，形成相应的治理理念体系、治理制度体系和治理机制体系。

（一）架构大学治理理念体系

大学治理理念体系需要融合共治理念和大学理念才能走向完善与成熟，大学治理理念体系是孕育大学治理能力的孵化器。 大学治理理念体系是把治理中的“民主、参与、协商、分权、责任、人权、平等、合作”[3]等诸多美好的价值理念和大学理念融为一体，形成一种新的大学治理理念体系。 大学治理理念体系是共治理念与大学理念融合的体系:只有具有共治理念的大学才能走向共治，共治理念彰显治理本质；只有拥有大学理念的大学才不会偏离大学的方向，大学治理体系才有灵魂。

共治理念在我国并不晚于西方，我国传统社会的共治理念早在先秦时期就已经萌芽。 在战国、西汉时期，我国传统社会的共治理念已经形成，如《六韬》就有“天下非一人之天下，乃天下之天下也”的说法，《礼记》就有“大道之行也，天下为公”的观念。 然而，遗憾的是共治理念在我国几千年的封建社会中被帝王治理长期占据上风，即使是贤君明主所实施的“君臣共治”和地方贤能所实施的“官绅共治”，终究也未能摆脱专制的巢窟。随着20 世纪70 年代西方公共治理理论的形成，其价值观念对我国逐渐产生影响。 作为补充政府管理和市场调节不足的共治理念不失为公共管理领域极其重要的价值追求[4]，并成为我国诸多学者探讨中国未来公民社会化治理及其我国大学治理的内在动力。 共治理念的本质在于突破传统的政治-行政二分模式，推行政府改革，防止政府失灵，实行共同治理。 完善我国大学治理体系显然需要融入共治理念:在宏观上，政府需要转变管理职能，从原来单一的政府管理大学模式走向政府、社会组织、大学三者共同治理格局；在微观上，大学需要转变管理方式，从原来单一的行政组织管理模式走向大学师生、行政人员共同治理格局。 大学理念是大学灵魂，大学治理体系需要融入大学理念。 大学之所以活跃在历史长河中经久不衰，根本原因就在于大学理念作为遗传因子万世传承。 没有学术自由、学术自治的大学称不上一所好大学，这是大学存在的公理。 大学治理体系需要融入大学理念，就在于守护学术和创新学术。“自由的心灵、自由的意志、自由的思考、自由的探索、自由的表达、自由的批判”[5]既是大学美好的历史记忆，也是构成知识守护与创新的条件。 大学理念就在于弘扬“普遍主义、公有主义、无私性和有条理的怀疑主义”的一种科学精神气质，并对科学研究的基本渠道——“客观的依据，理性的怀疑，多元的思考，平权的争论，实践的检验，宽容的激励”[6]提供保障。

只有融入共治理念，大学才能走向治理，共治理念是治理本质所在。大学理念就在于守护大学的遗传特质和内在气场，弘扬大学的人文特性，彰显大学的科学精神与理性追求。 由此可见，离开共治理念的大学治理称不上治理，没有大学理念的大学配不上大学，大学治理理念体系就在于形成学术自由、民主平等、公平公正、透明开放、规范科学、服务至上、依法自治等理念。

（二）构造大学治理制度体系

大学制度是大学治理体系的根， 大学治理制度体系是孕育大学治理能力的制度化力量。大学治理制度体系需要立足于大学根本制度建构各方利益主体共同治理的制度体系，既要保障大学核心制度不变，又要维护各方利益不受损害。 制度是调节某种关系的规范，大学治理制度体系是立足于大学根本制度调节大学外部、内部各种关系的规范体系，包括调节大学与政府、大学与教师和大学与学生的规范体系[7]。

大学自治制度与学术自治制度是大学治理体系的两大黄金法则， 大学治理制度体系显然既要围绕大学自治制度建构大学、政府、社会组织之间关系的规范体系，也要围绕学术自治制度建构大学内部教师、学生、行政人员之间关系的规范体系。 大学是由利益相关者组成的公共部门，即由作为学术主体的师生与作为党政、行政、群团等主体的成员构成的内部主体，和由政府出资人、社会赞助者、大学举办者、学生家长、用人单位等构成的外部主体，都“将自己所拥有的独特资源带给大学”[8]，对大学的发展具有不可替代的作用。 在大学外部，大学治理制度体系需要基于大学自治制度建构政府治理大学的规范体系， 建构政府监督、社会组织管理、大学自治的三者各施其职、相互分离的共治规范体系，给予大学更多的自由、独立性和自主权，以激发大学活力。 大学外部治理制度体系在于打破长期以来的强政府-弱大学的二元不对称、不对等的关系格局，防止政府过度干预，以建构社会组织以第三方机构的形式与政府、大学一道形成一种三元共治的关系格局。 社会组织作为第三方机构介入高等教育系统，有利于防止政府失灵和市场失灵，西方社会组织之所以能够成熟地承当管理大学的角色就在于西方社会组织具有防止政府和市场失灵的双重功能。 因此，大学外部治理制度体系就是政府、社会组织、大学基于大学自治为前提的三者互动博弈的关系格局:政府更多体现的是对大学引领、对大学财政支持、对大学与社会组织监督和干预的治理规范体系；社会组织更多体现的是如何科学地治理大学、如何有效地平衡政府与大学之间关系、如何主动地接受各种监督的治理规范体系；大学更多体现的是如何更好地实现大学自由、大学自治、学术自治等方面的治理规范体系。 大学内部治理制度体系就在于架构以党代会、党委全委会、党委常委会等为代表的政治主体，以校务委员会、校长办公会、行政工作例会等为代表的行政主体，以学术委员会、学位委员会、教学指导委员会、职称评审委员会、教授委员会等为代表的学术主体，以及以教职工代表大会、团代会、学代会，各民主党派及党外人士等为代表的群团主体之间互动博弈的关系格局。 大学内部互动博弈的治理规范体系的目的就是把不同的治理主体引向各自的理性治理区域，使其保持各自理性的楚河汉界:党委组织主要在于把国家的战略和规划渗透在中国大学梦中，并对其他组织进行有效的监督和干预；行政组织主要在于实施大学的各种政策和规划，保护大学治理的正常运行，并为大学师生服务；学术组织主要在于如何治理学术，如何传承和创新学术，如何提升大学的品质等；群团组织主要在于保护师生的权益使其不受侵害。 并且，大学内部治理制度体系应基于学术自治制度进行建构:大学内部是由党委权力主体、行政权力主体、学术权力主体、民主权力主体等不同利益群体组成，大学内部关系规范体系建构既要考虑各方的利益，又要考虑大学学术至上、学术自治优先的原则。 在建构大学内部治理规范体系时，需要强化学术自治的优先法则，突出学术组织的性质、地位与职责，规定学术组织的准入资质条件，限定行政身份的人员对学术组织的准入，从制度体系上保证大学最高学术组织具有对学校学术事务的立法权、评定权、审议权、否决权等实质性的权力，使其拥有统一的学术组织框架和治理制度体系。 所以，大学治理制度体系需要在建构各方利益群体共同治理、共享成果红利的规范体系的同时，还需要建构政府服务大学、行政服务学术的规范体系，以消解大学政府化、学术行政化的现象。

大学治理制度体系是根植于大学根本制度而兼顾各方群体利益组成的治理规范体系，既迎合治理的美好价值追求，也符合大学逻辑的需要。 建构尊重大学自治与学术自治并兼顾大学各方利益的大学治理制度体系能够消解政府与大学的矛盾关系，能够化解行政人员对学术人员的冲突现象，能够缓解大学教师与学生的紧张关系，发挥大学的自主与自治，提高大学教师和学生的能动性和创造性。 显然，植根于大学自治与学术自治而建构的大学治理制度体系是大学治理能力的根本保障。

（三）建立大学治理机制体系

大学治理体系最终体现在对治理和大学的美好价值能够形成理性的自动调节系统，这种按照理性的自动调节系统构成大学治理机制体系。 权力是大学治理体系的基点，大学治理机制体系是通过理性自动调节大学权力实现。 大学治理机制体系显然需要建立权力的有序运行、监督得力、具有服务性能的机制体系，是尊重大学自治和学术自治前提下的各种权力的博弈:各方权力自动运行、各施其职、利益兼顾、相互监督；大学外部权力服务大学自治权力，大学内部非学术权力服务学术权力。

大学治理机制体系需要在尊重大学自治和学术自治的前提下实施多方利益群体共治，并强化监督力度，以形成科学有效的权力协调制约的机制体系。 从宏观层面而言，需要建立政府、大学、社会组织实施权力共治的机制体系:政府需要把重心由原来的直接管理向战略管理方向转移，实行简政放权；塑造服务性能的政府，理顺政府、大学和社会组织的关系，强化大学自治，突出社会组织对大学的管理职能，加大政府的宏观领导和监督力度；加强政府、大学、社会组织之间的协商、协调、协作、协同，既要有利于大学自治，也要有利于共同治理；在共治中要善于运用法律、制度、规划、经费、标准等手段实施监督、引导和问责。 从微观层面而言，党委系统、行政系统、学术系统、群团系统分别对应的是政治权力、行政权力、学术权力、民主权力，大学内部权力治理的机制体系既要以共同治理为基础，更要崇尚学术、追求卓越:确立党委系统、行政系统、学术系统、群团系统等各方治理主体共同治理的权力基础；授予大学学术权力的优先权，赋予非学术权力的服务性能，突出党委的规划引领和监督行为，强化民主共治；遵循学术原理，理顺系、院、大学不同层面学术组织的权力适用范围，保障学术权力运用的科学性和合理性[9]；加强学术组织的自身建设，增大学术组织决策的透明性、公正性和公开性，以维护学术组织的公信力。 显然，只有在大学外部化解政府与大学的紧张关系，激发大学自治的活力，在大学内部强化大学党委的政治领导能力建设，制约行政权力泛化，重铸大学教师的主体理性，才能最终承担起培养国家和民族发展所需杰出人才的任务和责任[10]。

大学治理体系需要建构融合共治理念和大学理念的大学治理理念体系、 根植于大学根本制度而兼顾各方群体利益组成的大学治理制度体系、以及按照理性自动调节构成的大学治理机制体系。大学治理体系既能充分实现大学自治、学术自治，又能彰显时代性的诸多美好价值追求，是更符合社会民主化、学术至上、兼顾公平、长期效率、远期规划的一种新的管理体系。 显然，大学治理体系是优越于大学管理的一种高级系统，能够孕育大学治理能力。

四、大学治理能力建设在于描绘治理主体应具有何样的一幅能力图景

大学治理能力需要在大学治理体系中进行孕育，更需要治理主体主动激发。 大学犹如万事万物处在“不变中变”的规律之中，并以培养现代化人为其主旨。 大学治理能力主要在于提升治理主体处理大学常态事务的治理能力、应变大学动态事务的治理能力和培养现代化人的治理能力。

（一）提升治理主体处理大学常态事务的治理能力

大学存在着相对固定、不变的常态事务，大学常态事务处于一种有序的运行状态，大学治理主体应该具有熟练的处理常态事务的治理能力决定治理体系的运行有序，构成其治理能力的基础。 大学常态事务主要聚焦在大学本质规律及其相关的权力与权利的关系问题，大学治理主体只有在把握大学的本质和规律的前提下协调不同群体的利益，才能提升其处理大学常态事务的治理能力。在大学治理体系中政府与大学的关系调整、大学内部治理结构的完善、大学学术事务与行政事务的关系处理等都是围绕权力与权利的博弈展开，这些关系都需要治理主体合理分配权力并进行利益协调:在大学外部权力分配和使用上，中央政府需要对地方政府放权、地方政府需要对大学放权，实施政府、大学、社会组织共同治理，对社会组织配置相应的事权、财权、人权，对政府配置领导权和监督权，对大学内部配置大学自治权；在大学内部权力分配和使用上，对党委配置规划权和监督权，对行政组织赋予执行权，对学术组织配置学术权力，赋予民主组织参与权和监督权。 显然，提升治理主体处理大学常态事务的治理能力的关键是通过把握大学的本质和规律理解学术至上原则， 自觉养成服务大学、 服务学术、服务师生的风气和习惯以激活大学学术的创造力和创新力:大学外部主体多从间接管理对大学进行宏观调控，多从监督方面对大学进行引导和督促，以使大学按大学自身规律实行大学自治；大学内部治理主体对学术组织的运行环境和特征进行深入了解，理解学术组织的习惯、特点、运行机理，行政人员敏锐地理解和把握党委组织所贯彻的战略决策，理智地与学术人员相互交流、相互协商，聪慧地听取群团人员的意见观点，共同实现大学使命，这显然是大学内部治理主体中各利益相关者优先考虑的问题。 大学治理主体既要善于协调不同的利益群体之间的关系，以提升大学治理主体的协调能力，更要把握大学的本质规律，突出大学自治的学术特征。因此，大学外部治理主体中的政府、大学、社会组织等既要考虑大学对国家、社会的贡献，又要考虑大学自身逻辑的需要，也要考虑学生和家长的需要，大学内部治理主体既要兼顾大学教师、学生、行政人员等各种群体的利益和诉求，更要把握大学学术本质特性。

（二）提升治理主体应变大学动态事务的治理能力

大学更多处在动态的变化之中，变是大学的新常态，提升大学治理主体应变大学动态事务的治理能力是提升大学治理能力的关键。 自中世纪大学诞生以来，大学经历了两次大的嬗变，即先后将“研究”和“服务社会”作为新的大学使命引入，相应地也孕育了两种全新大学模式；研究型大学把科学研究植入大学殿堂，使科学研究融入大学教学使命中；创业型大学将过去的教学、科研、决策咨询使命与促进经济社会发展的新使命结合起来[11]。 并且，大学在整个历史发展过程中无时不处于变化之中，大学治理主体显然需要善于捕捉机会，应对挑战，根据实际情况能够及时提出有效的新观念、新方案和新举措，以提升大学治理主体应变动态事务的治理能力，这种治理能力构成应变创新能力。 提升大学治理主体应变动态事务的治理能力首先在于自治主体按照各自特定专业属性分权治理，以发挥各种治理主体的专业智慧。发挥专业智慧需要大学管理走向社会化、职业化、专业化，以使政府、社会组织、大学养成各自独特的职业性职能。 政府主要聚焦于大学发展的战略、监督方向，社会组织主要聚集在大学宏观管理，大学主要聚焦大学内部如何治理，并取消行政级别，大学治理主体按照专业分权治理，符合治理的职业、专业特性，能够发挥各专业主体应变动态事务的专业智慧。 提升大学治理主体应变动态事务的治理能力的关键还在于配置资源合理优化的结构， 以激发治理主体的群体智慧。 大学的资源价值和物品属性同样处在社会不断变化的动态中，按照不同属性的资源建立不同的合理优化结构，能够提高专用性资源为价值目标的应变创新能力。 我国大学资源的管理目标往往是通过强制性手段去实现，依靠外在力量，但是强制性手段只有被最基层成员自觉接受才有效。 按照不同属性的资源进行合理优化，其治理方式具有诱致性的应变创新性质，大学治理主体就能积极地参与资源治理的进程中，奉献其智慧和能量，以应变资源的动态变化，实现资源创新。提升大学治理主体应变动态事务的治理能力的关键还在于凝聚团队智慧，实行协同创新。 大学在变化中往往会遇到许多新的问题和挑战，大学治理主体需要把相关领域的专家、学者汇聚起来，甚至集聚多所高校、企业、研究院等力量形成团队智慧，突破创新主体间的壁垒，实现深度合作，充分释放彼此人才、信息、资源等要素活力，从而实现协同创新。 大学治理主体善于应变大学动态事务变革创新的治理能力关键在于推行分权治理、优化资源、协同创新以凝聚各种智慧，就能够提高治理主体的应变创新能力。

（三）提升治理主体培养现代化人的治理能力。

处理大学常态事务的治理能力、 应变大学动态事务的治理能力都是为培养人才做准备，培养现代化人的治理能力是提升大学治理能力的目的和归属。 人既是实践主体和价值主体的统一体，培养现代化人更是终极目的。 “如果一个国家的人民缺乏现代心理基础，如果执行和运用这些现代制度的人，自身还没有从心理、思想、态度和行为方式上都经历一个向现代化的转变，失败和畸形发展的悲剧结果是不可避免的。 最完美的现代化制度和管理方式，最先进的技术工艺，也会在一群传统人的手中变成废纸一堆。 ”[12]大学现代化的核心显然是培养现代化人，大学治理主体需要提升其培养现代化人的治理能力。 现代化人是指具备与现代社会相适的思想观念、时代意识、行为方式、生活方式、精神面貌、思维方式、语言、心理、态度、文明习惯、技术运用等现代人格、现代品质的社会主体[13]。提升培养现代化人的治理能力需要以人的自由发展为价值取向，以人的主体性为动力，以人的现代化能力为着力点。 现代化人始于自由，只有在自由发展的状态下，人的知识、个性和能力才能协调发展，人的自然素质、社会素质和精神素质才能共同提高，人的政治权利、经济权利和其他社会权利才能充分实现。 “以一种全面的方式或作为一个完整的人占有自己全面的本质的人”[14]必然拥有自由的发展，并且“每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件。 ”[15]培养现代化人需要以其主体性为动力，主体性是人在实践中表现的自主、主动、能动、自由、有目的地活动的地位和特性，是人实现其本质的一种精神和能量，直接决定现代化人的水平和程度。 培养现代化人需要以人的现代化能力为着力点，使其求知、求真时彰显科学气质和创新精神，使其指向职业时体现职业道德和奉献精神，使其面向共众时表现公共观念和服务精神，使其对待同行时拥有合作观念和竞争意识，使其面对公民社会时具有自主意识、民主观念、法制意识和人文精神等。 治理主体显然需要具有自由观念，创造自由空间，激发人的主体性，并以培养新人的现代化能力为着力点，就能提升治理主体培养现代化人的治理能力。

五、余 论

大学治理体系建设在于架构利益相关者互动博弈的一种治理框架，而在这种治理框架中政府、社会组织、大学应坚守大学自治为前提实现互动博弈最为重要，大学内部党政组织、行政组织、学术组织、民主组织应坚持学术自治为原则实现互动博弈最为关键。 大学治理能力建设在于描绘治理主体应如何拥有应对大学不变事务、 动态事务和培养现代人的一幅能力图景。 由此可见，大学治理体系的完善和大学治理能力的提升必然标志着大学学术自由、学术自治，学术自治、学术优先，国家战略、大学发展，科学治校、民主决策，共同治理、利益平衡等价值都能够得到质的飞跃。

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