生态文明先行示范区建设的SWOT分析与对策建议——基于巢湖流域生态文明先行示范区建设

李敏琪

（中共合肥市委党校，安徽 合肥 230031）

党的十八大提出了关于大力推进生态文明建设的战略部署，2013年12月，国家发展改革委、财政部、国土资源部、水利部、农业部、国家林业局等六部门联合下发了通知，启动了生态文明先行示范区建设。随后，在全国范围内选择了有代表性的100个地区开展国家生态文明先行示范区建设。安徽省巢湖流域生态文明先行示范区也名列其中。巢湖生态文明先行示范区建设已成为安徽省打造生态强省的一个重要支点。对巢湖流域生态文明先行示范区建设的优势、劣势、机遇与威胁进行深入研究，能够更好地为生态文明先行示范区建设提供决策依据。

一、巢湖生态文明先行示范区建设的S WO T分析

（一）优势（Strength）分析

1.自然优势。巢湖位于合肥境内，长江淮河之间，流域面积1.35万平方公里，是长江中下游重要生态湿地。属亚热带湿润季风气候：四季分明，气候温和，雨量适中。流域内河网密布，水域辽阔。良好的气候和生物多样性为生态文明建设提供了自然基础。

2.文化优势。巢湖流域是中华民族的发祥地之一，有巢氏文化诞生于此，中心城市合肥是一座具有2000多年历史的古城,素以“三国旧地、包拯故里、淮军摇篮”闻名于世。合肥城市文化传统中有追求园林式生存环境的精神。“千年古邑”悠久的历史、三国文化、包公文化、徽商文化、淮军文化等成了当今合肥鲜明的特色,这些特色为建立一个高素质的社会人文生态文明体系,把悠久的历史文化和现代文明更好的结合奠定了基础。

3.科教优势。合肥是全国四大科教基地之一，是世界科技城市联盟会员城市，是唯一的国家科技创新型试点市，并跻身全国“十大创新型城市”行列，科教资源丰富，基础科研实力较强。这是合肥开发生态经济、建设生态文明的必要支撑。

4.经济优势。合肥市经济呈现快速增长态势，在全国省会城市的排名从第17位上升到第14位。经济的快速增长，特别是地方财政收入的快速增长为合肥生态建设提供了客观需求和必要保障。

（二）劣势(Weakness)分析

1.资源能源约束趋紧。合肥市经济的快速发展和人口集聚，导致对土地、水、能源等的需求快速增加，随着经济的快速发展和城镇化步伐的加快，未来需求还会出现进一步的增长，给合肥发展造成极大的压力。

2.巢湖流域污染较重。由于种种原因，巢湖水体仍然呈现严重的富营养化，很多水体达不到环境功能要求。同时,由于环湖过度开发,流域面、特别是江淮分水岭地区，水土流失严重,周边生态湿地逐渐减少,使得巢湖的湖泊水生生态极其脆弱。

3.产业结构和能源结构不够优化。合肥市2014年三次产业的比重还不太理想，第二产业增速明显快于第三产业。第二产业内部传统优势产业仍然占有相当比重。从能源结构看，合肥市造成大气污染的“煤烟型”局面还没有得到根本的改变。[1]

4.城乡生态“二元”现象突出。生态系统性特征明显，需要城乡一体化方式解决，合肥近年城市生产生活设施有了较大改善，但农村的环境问题关注度明显不足，由于生活垃圾无序排放、环境设施建设滞后、超量的化肥、农药的使用形成面源污染严重，加大了河流、湖泊的污染。

（三）机遇(Opportunity)分析

1.大湖名城的顶层设计。合肥市是全国唯一拥有五大淡水湖之一的省会城市，“大湖名城、创新高地”成为合肥城市品牌的高度凝练和城市形象的集中概括。合肥市始终把探索出一条城湖共生、湖靓城美的发展新路作为自己的历史重任。作为长三角世界级城市群副中心城市，合肥从全局高度、长远角度谋划城与湖的共生共荣，把合肥建设成为以大湖闻名的生态宜居城市和休闲旅游度假胜地，是打造生态文明示范区的关键所在。

2.不断优化的政策法制环境。巢湖流域的治理工作一直受到各级政府高度重视，1994年，国家把三河三湖治理上升到国家战略,1999年国务院颁布了《巢湖流域水污染防治条例》，2012年出台的《重点流域水污染防治规划（2011—2015）》及《大力实施促进中部崛起战略的若干意见》，均对巢湖治理提出了明确要求。在地方立法方面，省市先后颁发了《巢湖流域水环境综合治理总体方案》、《合肥市饮用水水源保护条例》、《合肥市水资源管理办法》、《水环境保护条例》等法规，一个由国家上位法和地方法规组成的较为健全的法律法规体系正在逐步形成。

3.先行示范的良好契机。国家级巢湖生态文明先行示范区建设是国家推进生态文明建设总体布局的有效实践。示范区建设有利于集聚全省乃至全国资源，在政策、资金及项目布局等方面争取支持；有利于寻求有关部委帮助，深化合作领域；有利于开展试点，探索实施生态补偿、林权交易、绿色GDP、水权交易等领域改革试点，取得先行突破。将极大推动领域经济、社会全面进步。

4.干部群众的殷切期盼。生态文明建设是全面建成小康社会的重要内容，正如习近平总书记所说的“环境就是民生，青山就是美丽，蓝天也是幸福”。随着经济社会的发展，群众对生态产品的需求越来越强烈，他们期盼着蓝天常在、碧水长流能够成为现实。干部群众的殷切期盼是政府建设示范区的动力，各级政府要顺应人民群众期待，秉持绿色发展理念，在加快经济发展的同时，着力打造宜业宜居生态环境。

（四）威胁(Threat)分析

1.生态系统的“自然化”理念有待提高。联合国环境规划署指出：城市化的目标就是实现现代化与自然化的共存。人类的发展不应该以自然生态系统的丧失为代价，要尽可能地保护原有的自然生态系统，使人类发展与自然生态系统和谐融合。

2.经济发展与生态保护的“双赢”命题有待破解。合肥正处于工业化、城镇化的快速成长期，伴随着经济的快速发展，人口也表现出快速集聚的态势，人口增加必然导致废物总量的增加，客观上给资源环境造成压力。合肥市去年末民用汽车拥有量97.57万辆，比上年增长18.9%，其中私人轿车增长26.6%，汽车数量增加带来石油消耗增多和环境压力加大。环湖大部分区域被划定为禁止或限制开发区后，对沿湖项目建设、土地利用制约较大，影响区域短期发展。

3.生态建设中居民的主体地位有待进一步加强。公众参与作为生态建设与管理的重要环节,不仅是知识、资源和信息的输入渠道,也能提高生态决策的民主化和科学化水平，目前，巢湖流域生态建设群众参与度较低，且大都是被动参与，群众参与主要侧重于事后的监督,而事前的规划、设计，事后的维护等参与不够。由于缺少制度性的群众参与机制，民众的生态意识呈“政府依赖型”，使得很多项目实施效率低，运营成本高，运行效果大打折扣。各种生态类的社会组织发育迟缓，导致市场缺乏参与渠道，生态建设信息的获取路径单一，这也是效率低下、政府主导作用难以很好发挥、群众对政府的信任危机的主要原因。

4.生态品牌特色尚不突出。所谓“生态文明先行示范区”就是要在生态标准、生态保护、产业转型、生态理念、生态文化建设等领域走在全国前列，发挥示范带动作用，而合肥生态方面叫得响的品牌不多。虽然巢湖治理工程较大，成效明显，但巢湖水质主要污染指标均超过国家环保部发布的生态市指标要求，达不到功能区指标要求，作为生态建设第一关的污染防治还有很多工作要做。生态文明的关键是要转变经济发展方式，发展好绿色环保产业。[2]

二、巢湖生态文明先行示范区的发展对策

生态示范区建设是一项长期艰巨的工作，需要巢湖流域各级政府，特别是合肥市根据自身的条件及特征制定相应的发展战略，采取切实可行的措施；需要政府及社会各界，特别是广大民众的长期、共同努力；需要各大产业都按照生态化要求生产，还需要切实可行的生态保障措施。

（一）科学规划、合理布局，实现城乡功能的生态化

从统筹城乡发展、保护耕地和自然生态环境的角度出发，制定《巢湖生态文明先行示范区总体规划》，规划的制定与实施要充分发挥全社会的力量,确保规划的科学性、可操作性、实用性和前瞻性。

1.科学合理布局城乡功能，做好城乡土地利用的生态规划。在国家主体功能区规划的基础上，保持自然生态系统的物质还原、降解、净化能力，按照优先开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区的要求，合理规划流域内的土地功能，注重不同规划的有序衔接。尤其是与长江经济带等国家战略规划的衔接和一致，如国土规划、城镇化规划、行政区域规划等。坚持综合统筹、兼顾各方。

2.发展卫星城镇，控制城市人口规模，提高人口素质。按照国外的经验，随着城市化水平的提高，在大城市周围发展卫星城镇，是减少城市人口压力和环境压力的有效手段。针对合肥城市人口的快速增长，要合理调控城市人口机械增长率和自然增长率，重视人口的年龄结构，重视老龄人群的养老等社会问题。在“1331”城市空间结构基础上，发展卫星城镇，在疏解老城区人口压力和促进城郊人口城市化进程的同时，科学控制人口密度，处理好城镇规模和人口数量的关系。

3.改善城乡能源结构，发展清洁能源和可再生能源。经济规模扩大过程中，重视清洁能源的使用，减少煤炭的消耗，逐步淘汰城乡煤炭锅炉。利用好“西气东输”的政策，提高天然气的覆盖率。注重太阳能、风能、地热等可再生能源的开发利用、农村大力推广沼气等生物质能的利用，和水电一起构成城乡多元化的清洁能源和再生能源体系。加大各种清洁能源的激励力度，对于利用太阳能、风能等生产的过剩电力及时回收和利用，农村养殖场利用动物排泄物产生的沼气、沼渣、沼液等通过市场手段及时得到利用和补偿。

4.建设良性的水循环，完善上水和下水系统。虽然合肥城市河道密布，但水质较差，可利用的水资源相对不足，再加上雨水季节性分布不均，出现了合肥的水质性缺水和季节性缺水。合肥既要做好“引江济巢”、“江淮运河”等跨流域水资源调度等工作，又必须完善城市供水系统和排水系统，保护水质，同时，还要大力发展节水灌溉技术，和中水利用技术，提高水资源的综合利用和循环利用程度，推进“海绵城市”建设，利用城市地下空间，做好雨水的收集和利用，减少硬化地面的比例，在新建小区鼓励厨房和卫生间水路分开，为将来中水利用打好基础。

（二）调整结构、转变方式，实现产业的生态化

坚持以“减量化、再利用、资源化”为原则，大力发展循环经济，使物质循环由“资源—产品—消费—废弃”的直线型模式向“资源—产品—消费—再生资源”的闭环式发展模式转变，彻底摒弃那些“两高一低”的粗放型的经济增长方式，走出一条资源节约型和环境友好型发展道路，使经济结构“绿色化”。

1.建立生态工业体系，促进工业可持续发展。继续实施“工业立市”，优化工业结构。在产业选择上，一方面继续壮大支柱产业，促进产业链向高端发展，向下游延伸，形成以骨干企业为主体，与专精特新中小企业相配套的产业集群，另一方面，突出战略型新兴产业的培育和发展。在园区建设上，继续加强环保管理，“不要污染的GDP”，完善园区环保基础设施，实现治污设施等资源共享，严格开发区项目选择，防止开发区之间的无序竞争、恶性竞争，为环境保护创造条件，引导原材料、能源、废物利用的上下游企业之间的耦合，形成产业链。

2.发展生态农业，促进农村生态环境根本转变。加强乡镇环保基础设施建设，建设村镇污水处理厂（站），推广垃圾无害化资源化处理。加大政策引导和农业科技服务，在河流谷地，大力建设标准农田和生态农业，发展绿色农业、高效农业、休闲观光农业，在江淮分水岭山地丘陵，争取“把水留住，把树栽上”，在巢湖周边山地，杜绝无序开采，开展绿化荒山、荒坡活动。加大农业科技投入和科技应用，推广高效低毒低残留的化学农药，发展和推广无污染可降解的生物农药，实施科学平衡施肥。恢复性地重建纵深生态湿地、生态林带，进一步减轻巢湖的生态压力。

3.建设生态文化,形成全民参与环境保护的氛围。生态文化的核心是利用教育和宣传,积极培育公民的生态意识。通过生态文化建设,将先进的文化转化为全社会的良好生活习惯,营造良好的心理基础和社会氛围。建立绿色市场准入机制，试点和推行绿色营销制度，积极推广环境标志产品和绿色食品，加强消费品回收网络的建立；严禁高能耗、重污染的消费品进入消费市场。大力宣传适度消费和绿色消费的观念。

（三）积极引导、强化管理，建立健全生态建设的保障措施

生态示范区建设是一项永久的系统性工程，不可能一蹴而就，要保证各项工作顺利进行，需要一套完整的支撑体系，既包括各级政府的决策机制，还要有技术和法律法规建设，同时又需要全体市民的广泛参与，把各级政府打造成“生态型政府”。

1.强化生态意识，确立生态优先的执政理念。追求人与自然的和谐共生，遵循生态优先的价值理念，是建设和谐社会的重要内容，是实现生态文明社会的重要保障。我们要坚持发展原则，保证自然性和能动性和谐基础上的发展；坚持持续性原则，保证当代人的发展不影响后代人的继续发展；坚持公平性原则，做到“代内公平”、“代际公平”以及人与其它生物界的公平；坚持共同性原则，加强与其他地区及国家等方面的生态合作。城乡规划、支柱产业的打造、招商引资等方面都应该以生态环境的承载力为基础。

2.落实科学发展,建立环境与发展综合决策机制。建立由政府领导、管理机构、行业专家、规划部门、宣传机构及公众代表组成的环境与发展综合决策机制。政府应把生态建设放在工作首位,加大城乡建设的绿色含量,增加生态环境保护投入，多渠道筹集环保资金。加大环保执法力度,建立一整套严密、可操作的执法监督机制和污染治理机制。建立生态环境建设领导政绩考核机制，把环境损益核算纳入国民经济核算中，建立绿色经济指标考核体系,使政绩考核真正成为生态建设的助推器。启动生态补偿机制，形成公平的生态消费环境。

3.依靠科技进步，建立生态建设的技术支撑体系。合肥应充分发挥其雄厚的科教优势，加强生态环境管理、监理、监测的信息化、网络化、自动化建设，提高应急反应能力；组建一支专业化的管理、监督队伍；加强环境保护技术、资源和能源节约技术和循环利用技术、新能源资源替代技术的研究与开发，争取新能源汽车等环保产业发展方面在全国起示范作用，农村应结合实际重点研究科学施肥技术、生物质能利用技术和植物秸秆再利用技术、土壤改良技术等。加大对碳排放、水权、排污权的标准研究，尽早启动市场交易，加强对示范区标准的研究，在全国起到示范带动作用。

4.规范行为，完善生态建设的政策与法规体系。生态示范区建设应从实际出发，制定出有地方特色的、可操作性的政策和法律、法规体系，使生态建设走向制度化、法制化轨道。在近年出台的《合肥市水污染保护条例》等法规的基础上，尽快出台《合肥市扬尘污染防治管理办法》、《机动车排气污染防治办法》、《合肥市可再生能源奖励政策》等。还要在加快淘汰“两高一低”生产模式，鼓励单位、居民的节水、节电行为，调整节能住宅、新能源汽车等消费奖励政策，制定可再生能源研究开发及使用的奖励政策，农村畜禽粪便处理及植物秸秆利用等项目给予直接投资或资金补助、贷款贴息。

5.推进信息公开，加大生态民主建设。政府要善于创造条件和机制发挥好私营部门、第三方组织和公民个人的作用，通过国家或政府的权力向社会回归，实现公共利益最大化。鼓励公民通过环境信访、向人大和政协提出建议等传统方式参与到环境治理中来；要打造重要投资项目环境影响评估、重大环境决策的听证会、新闻发布会、大众媒体和互联网信息发布等新的公民参与平台；要注重发挥非政府组织（NGO）的作用，大力扶持有益型环保N G O 的发展[3]，要加强政府间的合作，既包括与中央、省以及县区间的纵向合作，也包括与六安、淮南、芜湖、马鞍山、滁州等生态相关地区的横向合作。

[1]合肥市2014年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].合肥市统计局，2015-03-31.

[2]吴存荣.合肥环巢湖生态文明示范区建设调研报告[EB/OL]//合肥市委常委重点调研报告集（2013卷）.合肥决策咨询网，2014-03-12.

[3]黄爱宝，陈万明.生态型政府构建与生态NGO发展的互动分析[J].探索，2007，（1）.