公共文化服务体系构建中政府责任的研究综述

莫雪华

（广西师范学院经济管理学院，广西 南宁 530001）

2015 年1 月，党中央就如何构建现代公共文化服务体系做出了指导和规划。指出在新的形势下，构建该体系是进行文化体制改革、创建文化强国、提升国家综合实力的必然要求。这为我们在新的历史条件下，加快推进构建公共文化服务体系指明了前进方向。在这一背景下，分析和整理不同学者关于公共文化服务体系构建中政府责任的研究具有现实意义。

一、基本概念界定与构建该体系的必要性研究

（一）公共文化服务体系概念的研究

为了更好的研究政府在构建公共文化体系中的责任问题，首先必须对有关的内涵进行界定，并对构建公共文化服务体系的重要性进行明确。目前，部分学者以公共经济学理论为视角对其展开讨论，将其与市场上经营的文化产品和服务相区分，指出其拥有非竞争性和非排他性的特点，在这一基础之上对该体系的内涵进行界定。高福安、刘亮等认为，该体系是政府部门主导的、旨在社会效益、不以营利为目的、普及文化知识、传播先进文化以及满足人民群众文化需求的各种文化机构和服务的总称。[1]

李景源、陈威等人则从公民基本文化权益的角度对该体系的内涵进行界定，认为该体系应该将实现人民基本文化权利作为出发点和落脚点，为广大人民群众供给相应的设施、产品和服务，满足民众对日益增长的公共文化需求的相关制度安排与组织体系的总称，是公共服务体系的有机组成部分。[2]

综上所述，笔者认为该体系应该是政府为主导，财政作支撑，从保障人民文化权利的目的和实现世界文化强国为目标，在马克思主义唯物史观的指导下向人民大众提供各种公共文化产品与服务以及相关的制度、机构体系的总称。其内容应该包含：相关政策法规、相应的组织机构和人才及配套设施、相关主体、服务的方式和技术手段以及资金等五个基本要素。

（二）政府责任

张成福认为政府责任包含两种含义，一种是其应该承担的法律和社会所要求的责任和义务；另一种是违法行使职权应该承担的法律责任。[3]本文所讲的政府责任是指政府及公职人员在公共文化服务体系建立及其运行中需要承担的责职。在不同的发展时期，政府承担的责任和义务由其在整个政治经济文化社会中所扮演的角色所决定。因此界定公共文化服务体系构建中的政府责任，应结合具体国情。在当前历史条件下，公共文化服务体系构建中的政府责任包括四个方面：制度供给责任、财政责任、管理和监管责任以及实施责任。

（三）构建公共文化服务体系政府承担责任的原因和必要性

许多学者从国家社会职能的角度出发对于公共文化服务体系在建构中政府承担责任的原因和必要性进行了研究。

杨泽喜从政府职能的角度出发，认为保障公民的基本文化权利，向公众供给相关文化服务是政府的文化职能之一，因此，构建该体系为社会大众提供足量、优质的公共文化服务，使公众能够共享文化发展成果，促进文化大发展大繁荣是政府理应承担的责任。[4]王俊莲也认为该体系要实现全面覆盖，需要政府的引导推进与监管，这也正是政府的重要职能，因此，构建该体系政府有义不容辞的责任。[5]

李少惠、王苗等则从公共文化服务体系的特征出发，认为公共文化服务与其它商品市场中的文化服务不同，它具有的非营利性、均等性、基础性和便利性的特征，决定了该体系的构建和实施需要政府推动而不能仅仅依靠市场。[6]江逐良也认为政府拥有雄厚的资金和执行力应该为构建公共文化服务体系提供保障，且其在某些方面有着特殊的、市场不能够替代的作用，如它能够通过向发展文化价值导向的行业、项目倾斜来实现那些文化产业需要，但因自身原因却无法做或不愿意做的举措。[7]这些举措为该体系的构建创造了良好的外部环境，有利于促进其发展。所以，构建这一体系必须由政府来推动。

睢党臣、李盼等则认为市场天生的缺陷需要政府干预以弥补市场失灵。在市场经济条件下，公共文化产品无法单纯地通过和依靠市场提供来完成优化的供给，因为市场本身固有的缺陷导致其不能有效的进行资源配置，产生纯公共文化产品供给不足和效率低下等问题。[8]所以必须在构建该体系的过程中进行政府干预。

最后，虽然许多学者对如何实现该体系供给主体多元化进行了多方探讨，但刘日认为我国的公共文化服务是政府主导供给模式，就当前的具体国情而言，还未有哪个组织发展成熟能够替代政府提供该项服务，因此，政府还是构建这一体系的主导力量。[9]

二、关于公共文化服务体系构建中政府承担责任的理论依据研究

（一）公共产品理论角度

公共产品理论是学者们论述该体系构建中政府承担责任的最基本的理论依据。它最早是由美国著名经济学家萨缪尔森提出，他认为任何人对该类产品的消费都不会减少其他人对它的消费。因此，袁雪松、卢璐等从公共文化服务体系的公共产品性质来论证政府在公共文化服务体系中承担责任的理论依据，认为该类产品公益性和非营利性的特征，决定了它的供给者无法通过市场机制来获取利润，因而造成市场投资热情不高，政府不得不担负提供公共产品的职能。[10]李楠楠也认为非排他性和非竞争性的特征，会导致人们在消费的过程中出现“搭便车”的行为，因此，为了保证人们的基本需求，政府必须承担提供该类产品的责任。[11]曹文、邹婷等都认可公共文化服务体系具有公共产品的属性，这种属性决定了它是一项公益性的事业，因此应该由政府来提供。[12]

（二）公民文化权利论角度

从法律的角度看，文化权利是公民的基本权利，人人平等享有该机会和权利。构建这一体系的目的正是为了满足和实现人民的基本权益，让全体公民共享文化发展成果。但在具体的社会实践中因为种种原因公民很难真正平等的享受这些机会和权利，需要政府进行保障。随着联合国一系列涉及文化权利的法律文件的出台，各国更是将保障公民的文化权利列为政府行政责任的重要内容，保障并推动公民文化权利的实现，成为目前世界各国家政府最为基本的职责之一。[13]何锦前也对文化权利的种类进行概括，认为文化权利应该包括文化生活参与权、文化成果享受权、文化利益保障权和文化选择权等内容。[14]

（三）外部性理论

公共文化具有很强的正外部性，它能够为个人和社会带来巨大的效益，对于深化文化体制改革、弘扬社会主义文化具有不可替代的作用。但是它的这种外部影响难以通过市场价格进行买卖。[15]如文化馆、美术馆、博物馆等提供的公共文化服务，不仅能让其一个人直接获益，满足他的精神文化需要，而且也为其他社会成员带来收益，但这部分收益难以通过市场价格来衡量和体现，因此生产者无法从公共文化产品收益中获得经济报酬。从这一角度出发，赵志杰认为公共文化的外部性会导致市场失灵，而使其规模无法达到最佳水平，为了实现供应的帕累托最优状态，政府必须有效介入，对公共文化产品的生产供给予财政支持和保障。[16]通过政府调节经济弥补市场机制本身固有的缺陷，这为政府介入公共文化服务体系奠定了经济学基础。因此，构建该体系的最终责任主体只能是国家或政府。

三、公共文化服务体系构建中政府责任内容的研究

对于政府在该体系构建中应承担什么样的责任，怎么承担责任，学术界进行了相关研究：郭佳认为在构建该体系的过程中，政府的职责主要体现在政府履行文化职能和公共服务职能。[17]巩玉丽认为政府的职能不在于直接提供文化产品，而是为其生产和服务创造一个良好的环境，如提供政策、法规服务、监督、保障该体系的正常行动等方面。[18]

（一）关于各层级政府责任的研究

公共文化服务体系的建设需要政府各部门各层级间通力合作，关于政府对等责任承担的份额，相关学者进行了相关研究，刘日认为中央政府的职能重点在对文化发展进行整体规划、引导，对文化市场进行管理监督等宏观事务上面，如制定国家文化发展战略，促进供需平衡，对市场进行管理监督引导其健康发展等事务；地方政府的职能重点则在协调区域和行业间的文化发展并对其进行监督管理，保证国家规划能够落到实处。[19]

（二）关于财政支持和保障方面的研究

构建该体系离不开政府财政支持，因此，学术界对政府在构建该体系中的财政责任这一项内容进行了研究。普遍认为政府有必要加大财政投入力度并确保资金落实到位与有效运转。除此之外，一些学者还从公共文化服务体系构建中政府的财政支出结构、资金使用的效率及监管等方面提出建议。睢党臣、李盼等提出要优化财政投入结构，重点向中西部、农村等地倾斜，减少公共文化服务在地域层面的不均等性；完善税收优惠政策，提高项目投资、购买服务等投入比例，鼓励社会资本投入公共文化服务业，形成以政府为主的多元投入格局；建立健全投入资金的绩效考核机制，制定规范可操作性的公共文化服务评价指标体系，并定期进行绩效考核，同时赋予公众参与运营管理和监督的权利，提高财政资金使用的透明度。[20]曹爱军认为要规范公共财政制度，使事权与财权相对等可以从两点出发，一是在目前的财政分析体制下加大中央财政对基层地区的转移支付力度，保证基层政府能够有效的履行职责；二是将中央和省级财权下移，使基层政府在税收分割中享受更多的比例。[21]

（三）关于立法方面的研究

建立健全相关法律法规能为公共文化服务体系的构建和运行提供法律支持。但是目前学界对该项内容的探索研究较少。虽然学界普遍赞同一个完善的法律制度环境有利于该体系的构建和运行，有助于促进文化事业健康有序的发展，实现维护人民文化权利、提升公共文化服务质量的目的，但是对于如何建立一个能够适应文化发展要求的法规和制度涉及较少。

（四）关于监管方面的研究

政府作为公共部门在该体系构建中承担着供给、管理和监管的职能。为确保供给的产品及服务对公众是有益的，有些学者主张政府要加大对文化产品的经营许可制度、文化产品审查制度和文化市场稽查制度等文化市场管理的力度。[22]同时，政府要加强对文化消费领域的引导和监管，制定和实施公共文化服务的规则与标准，包括准入资格、服务价格、质量、成本效益、普遍服务、竞争秩序等，以维护和保障人民群众的合法权益，实现文化的健康持续发展。[23]

四、结语

综上所述，关于政府在建设公共文化服务体系中的责任问题主要涉及以下两个面：一是理论依据研究，包括公共产品理论、公民权利理论、外部性理论等，但是相关理论依据的研究国内学者涉及不多，理论研究成果较少。二是关于公共文化服务体系政府责任定位划分的研究，主要有：制度设计责任、财政责任、立法责任、管理和监管责任等方面。目前我国关于公共文化服务体系建设的研究主要是以总结各地的实践经验为主，对政府承担责任内容的探讨较少。

因此，关于未来我国公共文化服务体系构建中政府责任问题的研究方向，可以从以下几个方面着手：一是从定量研究的角度，对政府在该体系构建中的责任承担的定位进行研究，进一步为公共文化服务体系政策的制定提供充分的依据。二是加强相关理论研究深度，进一步挖掘政府承担责任的理论依据，如从社会学、政治学、伦理学等角度对政府在构建公共文化服务体系中承担责任的问题进行研究。三是研究基层公共文化服务体系的建设，因为其在基层的水平高低、质量好坏，是衡量公共文化服务体系建设成效的重要标志，直接影响了基层群众基本文化权益的实现，在这一过程中，政府的责任以及职能的发挥至关重要，因此，将基层公共文化服务与城市基层化结合起来研究，进一步加强政府责任，有利于推进我国公共文化服务体系的建立与完善。

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