推进基层社会治理法治化

胡永洲

（中共南通市通州区委党校，江苏 南通 226300）

党的十八届四中全会指出，“创新社会治理体制，改进社会治理方式。坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。”基层社会治理是社会治理的重点和难点，基层社会治理的法治化水平，直接关系到社会治理的好坏，关系到国家治理体系和治理能力现代化的建设水平。

一、加强基层社会治理法治化建设的重要性

长期以来，社会管理被赋予管控和统治的内涵，强制性力量被作为社会管理的核心与主体。在具体的社会管理过程中，遇到问题和矛盾，人们大多以传统的管控思维，采取强制性的力量进行干预，以期达到稳定的效果。尽管这种思维取向在特定形势与环境下能够发挥其调动资源，实现即时目标的作用，但也容易助长人们对政府资源的依赖，导致无限责任政府，其进一步的结果是不利于人们的自主自立，而无限责任的难以履行则容易导致公信力下降。基于管控思维，社会被精细地划分若干管理网格，试图使管理更有针对性，但这种静态的以管控为目的的思维忽略了动态与需求的多样化，在实际运行中感觉难以推行。这种传统的管理与强制性的力量介入不仅导致维稳成本高企，而且许多问题和矛盾并没有从根本上得到解决。在经济与社会快速发展中，人们的需求呈现出个性化、多样化和复杂化的特征，传统的社会管理思维需要向社会治理的新思维转变，社会治理被赋予更丰富的内涵。

“郡县治，则天下安”，创新社会治理的基点是基层社会治理，即面向街镇、村居（社区）及相关党政机关、企事业单位、社会团体以及广大居民群众对共同生活进行的民主、公正、规范、有序的合作治理。在基层社会治理中，更强调民主参与、公平公正、协商包容等内涵，其中心任务就是要通过优化社区治理主体之间的责任关系，培育社区居民的自主性、责任性和参与性，自觉投入到对公共生活的合作管理中来，将政府的公助、各治理主体的互助与居民的自助有机统一起来，以实现社区公共利益最大化的“善治”目标，促进社区和谐与发展。

社会矛盾和冲突多发自基层，社会问题也多出现于基层，全面推进依法治国，基础在基层，工作重点也在基层。显而易见，基层社会治理是国家治理的基础，是重中之重。伴随着社会转型和经济转轨，迫切要求推进基层社会治理法治化的进程。加快基层社会治理法治化建设，一方面有助于改进社会治理方式，激发社会组织活力，提高社会治理法治化水平，从而完善国家治理体系，培育有序的公共秩序，实现国家治理结构由“强政府、弱社会”向“强政府、强社会”转型；另一方面也有助于优化“法治中国”建设的模式与路径，进一步确立“法治”在社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明“五位一体”建设中的保障性地位，形成国家、政府、社会建设以“法治”为基本导向的新型合作共治发展模式。可以说，基层社会治理法治化既是衡量国家治理体系和治理能力现代化的重要标志，也是检验国家法治建设水平的重要标尺。

二、当前基层社会治理中存在的矛盾和问题

从全国各地基层社会治理建设的实践来看，虽然取得了显著成效，但不足之处仍然突出。

（一）基层社区责任主体的职责划分不够清晰

合理划分基层社区责任主体的职责是基层社会治理法治化的组织保证。上级政府职能部门代表的“条”和下级政府或派出机构代表的“块”的行政管理职能构成了我国基层社会横向和纵向的网格化管理结构。由于利益驱动和权责不一，实际管理中新成立了“条块分割”的局面。而村居（社区）委员会作为法律规定的居民自治组织，又承担了街镇部署的各项行政性事务，包括统计、维稳、治安、调解等等，成为我国行政组织结构中的最基层一级。众多的事务也导致了村居（社区）机构庞杂、人员膨胀、职责繁多，管理成本高昂、行政效能有限、公共服务不足，另外，长期以来形成的政府职能部门将基层行政工作摊派给村居（社区）的做法，使村居疲于应付，村居（社区）逐渐演变为一级准政府。作为自治组织的村居（社区）委员会严重行政化，面对繁重的工作任务，村居（社区）抽不出更多的精力为居民提供优质服务，往往只能根据职能部门的具体要求，有偏向性向村居部分人群提供有限的服务，如机构养老、社区养老、居家养老，残疾人康复，青少年课后托管等。因此，当前村居（社区）委员会开展的服务工作，远未达到满足全体社区居民群众日益增长的需求，致使基层社会治理缺位，甚至出现管理失效的风险。

（二）基层社会治理资源不够丰富

社会治理是一项庞大的系统工程，需要大量的资源投入，包括人力物力财力等资源，资源是基层社会治理法治化建设的物质保障。社区承担着基层社会治理中大量的工作和任务，但目前社区普遍存在资金少、人员少、场地少等问题。社区管理服务设施不足，居民活动场所严重不足；社区电子化环境建设程度不一，仍有待加强，且无论在硬件和软件建设上和城镇相比仍存在较大差距。

（三）基层村居（社区）居民自治不够理想

村居（社区）居民是村居（社区）自主管理的主体，社区治理应该以社区公民为中心。社区类型不同，居民的社区归属感、参与度不一，使社区居民自治的工作难度差异化明显。对于地缘型的社区，社区内以原住居民为主，外来人口不多，居民之间相互熟悉，具有一定的社区认同感，部分居民愿意参与社区事务，社区具有一定的自治基础，但社区居民自发、志愿参与的比较少。对于混合型社区来说，由于社区人员构成多元化，缺乏统一的价值观和社区归属感，社区自治开展不够好。目前，参与社区活动的往往是老人小孩比较多，青壮年比较少，文化层次较低的人比较多，高学历的人比较少。

（四）基层社会组织发育不够成熟

社会组织对于维护社会稳定、支撑社会秩序具有“润滑剂”和“稳压器”的作用。基层社会组织为社区提供服务，一方面，可以拓宽融资渠道，减轻政府的负担，另一方面，有利于从社区居民的需求出发设置社区服务项目，提高服务质量。从目前的实践情况来看，在社会服务管理工作中，“党委领导”和“政府负责”易于做实做强，“社会协同”和“公众参与”往往比较薄弱，多元主体齐头并进、优势互补、力量互联的共治局面尚未普遍形成。社会组织的现有数量无法满足当前社会治理的现实需要，在基层，社会组织的数量与基层社会治理的需求相差甚远。除村居（社区）委员会外，其他社会团体和中介组织不但数量有限，且缺乏应有的独立性，无法有效地发挥作用。

（五）基层社会治理人才不够充足

社会治理需要人力资源的巨大投入，充足的人力资源是社会治理法治化的人才保障。面对纷繁复杂，矛盾重重的社会环境，一方面，基层社会治理需要各类专业知识丰富，技术手段先进的社会治理人才，来处理各类各种社会问题。另一方面，社区工作者社会地位和经济待遇较低，在社会地位上低于公务员和事业编制的工作人员，在经济待遇上普遍没有达到社会平均工资水平的标准，而工作负担却较重，很难吸引专业人才的加入。总体上看，一方面是基层社会治理开展急需人才，另一方面却是社会工作人才的数量质量的“双不足”。

三、推进基层社会治理法治化的思考

推进基层社会治理法治化进程，要更加重视社会治理领域法制建设，加强社会治理方面的立法、执法工作，尽快提高依法治理社会的能力，使各项社会治理工作有法可依、有法必依，逐步实现基层社会治理的“三化”，即全域法治化、全程法治化、全民法治化，使社会秩序的稳定状态得到有效保障。

（一）加快政社分开的法制建设

由于社会治理涉及范围极为广泛，特别是随着各种新情况新问题的不断涌现，有的领域还存在一些法律空白地带、薄弱地带。因此，必须加强社会治理领域法治研究和立法工作，加快社会治理领域的法制建设步伐，加强相关法律的修订完善工作，适时制定出台新的法律法规，防止因无法可依出现执法混乱、司法不公等现象，防止民众因找不到合法有效的诉求途径，在面对和处理社会矛盾问题时采取过激、极端行为。一是国家层面尽快出台社会福利法、社会救济法、行政补偿法、行政程序法等，加快修订和完善社会法律体系。二是省市层面研究制定关于改进社会治理方式的地方性法规，先行先试，夯实基层治理法治化的基础。三是重点厘清社会权力（利）的边界，科学界定政府、社会组织、社区居民在社会治理方面的权力（利）和义务;建立政府社会管理权力清单、均等化公共服务义务清单，规制政府社会管理的权力，强化社会服务的责任;明确社会组织、社区居民参与社会治理的地位、权利（义务）及其法定程序，形成基层依法治理的具体标准和操作细则，实现政府社会治理权责体系的明晰化科学化法治化，提升社会治理效能，激发社会活力，形成政府与社会合作共治的新格局，推进基层社会治理的全域法治化。

（二）健全社会治理法治化运行机制

多元共治的社会治理体系能否高效顺畅运行，取决于有没有建立起符合法治化要求的运行机制，特别是不同主体是否能够明确各自职责权限，准确找准各自定位，发挥各自最大效能。一是明确界定各自权限，规范不同主体参与社会治理的方式途径。使不同的治理主体各司其职、各负其责，不越权、不错位，依法有序运行，产生良性互动。该由政府管的政府要切实依法管好管住，该由社会组织承担的就由社会组织具体负责，符合居民自治范围内的事项由居民自行处理。二是强化司法权威，对不同主体的合法权益给予法律法规上的充分保护，使其行为的正当性和合法性都能够依据法律法规得到保障。与此同时，必须健全惩戒机制，对各类主体违法违规的行为进行有效制裁，使之承担相应的法律责任，使政府权力的行使、社会组织的活动、公众对社会事务的参与都处于严格依法办事的状态。三是建设网络平台，推进基层依法治理现代化。建立县（区）—乡镇（街道）两级基层政府的行政权力网络平台运行机制，将行政审批、行政执法等纳入平台操作，并接受社会监督。开展“智慧社区”治理试点，通过联动的信息采集、数据共享和服务应用系统，规范基层治理的电子台账。四是加快培育社会组织，建立依法自治的现代社会组织制度。通过修订城市居民委员会组织法、农村村民委员会组织法等相关法律，完善城市居民与农村居民自治法规体系，形成“依托社区、着眼建设、合作共治、文明和谐”的新型城乡社区共同体，充分发挥社会组织在公共事务管理和公共服务等领域的主体作用，实现社会依法自治与国家依法治理的有机统一，实现良法与善治的有机统一，推进基层社会治理的全程法治化。

（三）培育社会治理法治化的人文环境

要破除根深蒂固的“管控”思维，强化“合作共治”意识、民主协商意识、“良法善治”意识，使法治理念、法治精神、法治文化内化于心、外践于行。首先，党和政府要从立法、行政、司法、监督等各个层面坚持法治理念，各级领导干部、执法人员要率先垂范，带头依法办事，向社会展示公正的法治形象，在群众中发挥示范引领的作用。其次，要充分运用政府管理“这只手”对法治社会的推动作用，提高政府的决策效能与效率，提供优质的公共品均等化服务，使城乡社区居民的文化社会权利得到充分的保障。再次，要注重市场治理这只“看不见的手”的作用，通过市场法制规则规范市场主体行为，恪守市场信誉、社会诚信的底线，运用购买公共服务的市场机制，营造政府管理与市场治理有序衔接，社会资源有序配置，社会治理良性运行的良好法治环境与人文环境。第四，要坚持依法办事和依法维权相结合，加大对基层群众的法治服务力度，及时有效地帮助基层群众解决实际问题，切实让法治惠及民生，鼓励社会公众参与公共决策和社会治理，使广大人民群众在广泛参与法治创建、亲身经历法治进程的实践中，使法治思维得以强化。第五，积极推进法治文化建设，扎实开展“六五”普法活动，努力把法治精神、法治意识、法治观念融入人们的头脑中，体现于人们的日常行为中，真正做到尊崇法治、信仰法治、坚守法治，努力营造办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境。同时，推动法治文化与机关文化、企业文化、行业文化、校园文化、社区文化有机融合，实现基层社会治理的全民法治化。

（四）努力提升村居（社区）依法自治水平

村居（社区）居民委员会是基层组织治理体系中承上启下的群众性自治组织。建设法治社区是实现基层社会治理法治化的基石。一是完善村居（社区）委员会的选举制度。以相应的法律法规为依据，细化、完善社区居民委员会选举的具体操作制度。加大对选举的监督力度，扩大选举认知度和参与面；探索适合基层民主的村居（社区）委员会候选人推荐办法，促进候选人和选民交换意见，使选民有充分的时间和依据对候选人进行考量；引入独立的第三方监管机构或公证机构对选举过程的真实性进行严格监督。二是依法保障村居（社区）委员会的经济权利。根据村居（社区）居民数量直接将基本工作经费补贴到村居（社区）委员会，用以支持基本自治职能的履行。自治职能之外的工作，可由政府以购买服务的形式委托村居（社区）完成，村居（社区）委员会有自主承接权。公开村居（社区）委员会财政情况，接受全体居民监督。三是提高村居（社区）委员会的组织和服务能力。制定并落实村居代表制度和村居会议制度，通过多种方式，促进村居居民广泛参与社区事务。出台制度规范，理顺社区居民委员会与社区内业主委员会等其它社会组织间的关系。四是推进人民代表大会制度在村居（社区）层面的有效落实。将村居（社区）和企事业单位分别划分为不同的选区，保证村居（社区）居民在人大代表中具有一定的比例，促使选区人大代表履行好为本选区反映社情民意、维护本选区居民合法权益的基本职责。同时要重视发挥基层民主党派、无党派代表人士对基层民主工作的引领性、代表性和示范性作用。五是整合社会力量，强化基层治理队伍建设。加大对基层干部的培养和教育力度，着力培育社会工作、民生服务、公益慈善、法律服务、矛盾调解等服务型社会组织。出台社区外包服务项目设计相关规范和标准，逐步实现社区服务外包由“点”到“面”的转变。

（五）强化以法治方式预防和化解社会矛盾纠纷

以法治思维和法治方式预防、化解社会矛盾纠纷，是衡量国家治理体系和治理能力现代化的重要标志。一是坚持法治思维，践行法治方式。党员领导干部要带头学法、尊法、守法、用法，坚持依法决策、依法履职、依法化解矛盾纠纷，维护社会和谐稳定，使法治思维成为领导干部自发的一种心理需求，使法治方式成为决策、履职、办事的自觉习惯。引导群众自觉用法律规范自身行为，依靠法律手段解决纷争，运用法律武器维护合法权益。二是规范权力运行，依法预防纠纷。把严格依法办事、规范权力运行，作为法治建设的重要着力点，在行政执法、司法过程中坚守法治理念，按照法定的权限和程序行使职权，有效预防和减少因执法、司法不规范引发的社会矛盾纠纷。三是完善工作机制，有效化解矛盾。积极构建全方位、多层次的社会矛盾纠纷化解网络体系，进一步完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制，发挥好人大代表、政协委员、律师、社会组织、基层群众自治组织在畅通和拓宽群众诉求表达渠道方面的作用，为人民群众提供更多可供选择的纠纷解决方式。进一步完善大调解工作格局，大力提升人民调解、行政调解、司法调解联动工作成效，形成调处化解矛盾纠纷的有效机制。

法治是推动社会和谐进步的最强动力，对当前的中国来说，推进基层社会治理法治化，充分发挥法治在维持社会秩序、协调利益关系、化解社会矛盾中的功能和作用，才能真正实现基层社会治理的最佳效果和长期效益，理顺各种关系，实现社会和谐。

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