社会主义法治建设视阈下的党内法规内涵解读——基于法社会学的视角分析

肖 谢

（中国人民大学，北京 100872）

中国共产党十八届四中全会明确提出：坚持依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。同时，要加强党内法规制度建设，党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。这一表述让“党内法规”再一次成为人们谈论的焦点，之所以说是“再一次”，是因为党内法规在我国有着长时间的探索和积累。1938年9月26日，中共中央政治局成立中央规则起草委员会，在党的历史上首次成立了负责党内法规事务的机构，在同年10月召开的党的六届六中全会上，毛泽东同志首次提出了“党内法规”的概念[1]，随后这一概念不断发展演变，虽然党的历届领导人和不同时期的党的文件，在使用这一概念时，赋予这一概念的内涵、外延及性质、功能、作用并不完全相同，但基本指向和基本含义大致是相同的[2]。2013年5月27日，经中央批准，《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》首次发布，将中国共产党党内法规的具体实践推向新阶段，对推进党的建设发展具有重大意义。党的十八届四中全会在会议决定中又进一步明确了党内法规的建设。可以看到，中国共产党一直高度重视党内法规的完善，这是党加强自身建设，提升执政水平，推动依法治国的重大举措。然而关于党内法规的性质及其与宪法和法律的关系问题，学界有不同意见，笔者从法社会学的理论出发，分析“党内法规”的性质，阐述其正当性，并进一步探讨党内法规与宪法和法律的关系。

一、党内法规的性质分析

学界对于“党内法规”的提法有不同观点。有学者对党内法规的“法”的性质提出异议，认为党内条例不应当具有法的形式，党法的提法不妥[3]，学界不少学者从不同角度对此予以反驳，比较有代表性的是姜明安教授从硬法与软法的对比研究出发，提出将“党内法规”定性为与国家法相对应的“国际法和社会法”的“软法”，他认为随着公民社会的形成和发展，人们越来越承认社会法和软法的“法”的性质和地位，认可社会法和软法是一国法律体系的重要的不可分割的组成部分，而不是法的异类[4]。笔者非常赞同姜老师的观点，党内条例应当成为社会整体法规的一部分，理应具有“法”的性质，但是是不是所有的软法都能具有“法”的形式？社会团体的规则都能具有“法”的形式和效力？为解答这些问题，笔者意图站在更加宏观的角度，从法社会学的理论出发，将“党内法规”的性质做进一步的分析。

法社会学一词源自西方，其根源于社会学观察方法，十九世纪时期，法制史学流派萨维尼、椰林成为法社会学的主要倡导者，主张法律源于社会而且具有明确的目的性[5]。学界一般认为1913年奥地利法学家埃利希的《法律社会学基本原理》的出版标志着法社会学的诞生，该书反映了法学家试图借用社会学的理论和方法来研究法律，拓展了法学研究的视野和领域[6]。中国关于法社会学的研究初始于鸦片战争后中国近现代知识分子救亡图存而做的探索，二十世纪末，法社会学在中国逐渐恢复发展，相关名家著作不断涌现，一般认为，法社会学是将法视为一种在经验上可被感知的现实的社会现象，并将其置于广阔的社会背景下着重分析和研究其产生、存在、运行和实现的社会条件、社会因素和社会机制等[7]。关于法社会学视野中的法，以朱景文教授为代表的部分学者主张分为“书本上的法”和“行动中的法”，以梁治平教授为代表的部分学者主张分为“国家法”和“非国家的法”，一般将非国家的法称为民间法或习惯法，关于法社会学的研究对象也有多种主张，可以是社会中的法，也可以是法律与社会的互动关系，还可以是社会中的法同法律社会互动关系并重的存在状态[8]。本文所讨论的党内法规应当是非国家的法，是社会中的法。笔者引用韦伯的观点，认为法社会学中社会的法律概念有两个特征：1、存在着一种法律规范；2、一个从整个社会中分离出来的、由不同的人组成的团体，他们负责强制秩序的执行和追究违反行为的责任[9]。党内法规首先应当是社会法，由于党的特殊地位，又必须具有阶级性质以及“维持秩序执行”和“追究违反责任”的必要规范，因此可以对党内法规的性质进行三个渐进层次的分析。

（一）党内法规是社会法

我国学术界的传统观点将法定义为：反映由一定物质生活条件所决定的统治阶级意志的、国家制定或认可并得到国家强制力执行的、通过赋予社会关系参加者权利与义务的方式实现的规范体系[10]。当代中国法社会学研究伴随着改革开放的全方位展开，传统法学难以适应社会实践的挑战，法学要为社会改革开放服务，就必须从理论到研究方法上有一个全面的突破[11]。在现实的社会生活中，不仅有国家法的规范，还存在着大量的社会法，这些社会法的规则经过国家认可转化为法律，就构成了国家法，但是即使没有得到国家认可，这些规则、原则的具体内容，仍留在社会法中，属于软法的范畴[12]，比较典型的是清华大学高其军教授在《法社会学》书中对农村的民间习惯法问题进行的深入研究。不能忽视的是，在我国社会法依然发挥着巨大的作用，不仅仅包括民间习惯法，还包括蕴藏在社会团体、各类组织、各个行业等不同范畴内。一个行为如何看待不仅要从国家法的角度来评价，还应当有社会法层面的考虑。必须强化社会法的定位，理顺社会法的性质。社会法应该视为法学的进一步发展，它引导法律规范不仅在国家背景中，而且还应当在它的社会背景中来考察[13]。比如两个人订立一份合同，在传统层面上看，应当注重意思自治和协商一致的个人价值，而在社会法的视角来看待，会考虑到合同给社会带来的影响，对社会传统理念的承袭性，与社会整体利益的相符性，强化合同的社会功能。因此，我们谈社会法，首先应当树立社会本位的观点，这是前提性的，社会法不以国家制定或认可为效力起点，也不全然得到国家的强制力保证实施，它来源于社会，存在于社会，具有社会功能，体现社会价值理念，保持社会利益平衡，对国家和社会二元对立及市民社会理论的关注或许是中国法学由传统向现代转型的标志[14]。从这个角度看，党内条例是中国共产党这一组织制成的规范，并且“强制秩序的执行”和“追究违反行为的责任”，蕴含深厚的国家视野，发挥着强有力的社会功能，属于社会法，理应具有“法”的基本要素，党内法规是社会法。

（二）党内法规是代表广大无产阶级利益的社会法

在谈到法社会学时，除了廓清社会法的主体问题，还有一个更加需要关注的问题，那就是法社会学的本土化，换言之，要将法社会学的建设与我国具体国情相结合，走中国特色社会主义的道路。法社会学起源于西方，根植于西方社会实际情况，诞生于希腊古典哲学思想，发端于资产阶级理论体系，我们既要学习研究西方法社会学的相关理论，同时又不能一味地照搬照抄，必须与我国的实际情况相结合，而我国目前最大的实际情况是我国目前处于社会主义初级阶段时期。

苏力在《法治及其本土资源》中提出“寻求本土资源，注重本国的传统”，不仅要“从历史中寻找，特别是要从历史典籍规章中去寻找”，“更重要的是从社会生活中的各种非正式法律制度中去寻找”，这意味着法社会学不仅要在传统中找寻踪迹，还要在当代社会中去挖掘，因为就在我们活着的当下，社会法无时无刻不在发挥着难以磨灭的作用，在研究诸多的社会“非正式法律制度中”，有必要立足于“社会主义”这一最突出的国情。马克思关于法社会学有着丰富的研究，一般认为1845年9月到1846年初的《德意志意识形态》的写作，标志着马克思法社会学理论体系已经形成[15]，马克思法社会学立足于三个基本点：历史唯物主义和辩证唯物主义理论；法律是统治阶级进行阶级统治工具的概念；无产阶级革命和未来社会的学术[16]。马克思法社会学强调经济基础和上层建筑的关系，认为法律是社会经济结构的反映，不仅从内容上确定经济制度的阶级特征，而且肯定社会秩序的法律形式本身也是阶级斗争的一个结果。由此可见，阶级思想是马克思法社会学的核心理念，在研究党内条例时应当具备阶级的理念。

我国是社会主义性质国家，以人民民主专政为前提，人民是国家的主人，无产阶级是领导阶级，现阶段阶级思想应当时刻被关注和贯彻，抛开阶级思想谈制度是数典忘本，是极度危险的，也容易误入歧途。研究党内条例除了从法社会学角度立足社会大背景着手，还需要具备阶级思想，这也是解答什么样的社会法才具有“法”的形式的关键一环。国家法是由国家制定和强制实施的代表无产阶级领导的人民民主专政地位的法，具有法的效力更具有法的形式；社会法是“使人类行为受规则统制的事业”，是不依赖于国家认可和强制实施的来自于社会生活的秩序，不具有法的形式。但是这些社会法的规则、原则一经国家法认可，即构成国家制定法规则[17]，这类受国家法认可的社会法必须与我国无产阶级领导的人民民主专政的政治利益相吻合，违背无产阶级统治思想的社会法是不能被国家法所认可的。同时有些社会法并不具备普遍适用性，它只针对某一群体在小范围内有约束力，不能赋予法的效力。中国共产党是中国人民和无产阶级代表，领导国家各项事业发展，代表无产阶级和广大人民的利益，是伟大、先进和正确的执政党，党内条例是规范中国共产党及其党员的规则，是为了维护和发展无产阶级和人民利益，必须确立其政治地位，就应当赋予其法的形式，相对于普通的社会法其效力价值更高。由此，党内法规是代表广大无产阶级利益的具有“法”的地位的社会法。

（三）党内法规是在宪法和法律的范围内规范各级党组织和党员的社会法

党内法规具有“法”的形式，但同时又必须将党的权力控制在笼子里，党内条例必须被限制在宪法和法律的范围内，仅对党内事务具有约束效力，对党外事务不具有直接效力。首先必须遵从宪法和法律，宪法是国家的根本大法，法律是由全国人大制定代表广大人民意志的法律规范，党内条例作为社会法的性质，以宪法为指引，遵从人民的意志，在效力位阶上低于宪法和法律，受其监督和约束。实践中无论是《党章》还是《党内法规制定条例》，都明确提出了所有党内法规必须遵守在宪法和法律范围内活动的规定，这是中国共产党对党内法规确定无疑地定位界定和强制要求。其次，党内法规是党的法规，是用来规范各级党组织，提升党的执政能力和水平的规范，其内容和效力应当限定党的事务内，党外事务甚至是关乎国家治理的事务应当通过民主程序，尊重人民意志和选择将党的理念方针贯彻执行。不管是中央层级还是中央部门层级抑或是地方层级党委在各自的职权范围内就党内事务制定党内法规，都必须严格划定权力界限。实践中《党内法规制定条例》明确规定了党内法规是“规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称”，这是对党内法规内容的清晰界定。

二、实施党内法规的正当性分析

（一）实施党内法规是依法治国的需要

依法治国要求将法治精神贯彻到国家治理中，完善法律规范，保障法律实施，落实法律监督，树立法律信仰，尊重、信任法律，这是坚持和发展中国特色社会主义的法制建设要求和依法治国保障。法治的制度设计中需要将权力进行必要的约束，达到公权力与人民权利的平衡，中国共产党作为执政党，严格践行法治精神，树立宪法权威，依法行政，公正司法，增进人民法治观念，推动法治人才培养，这是对依法治国理念的最好诠释，但是作为执政党的权力又该如何让它“关进制度的笼子里”？唯有法治，只有依法治党，用法治精神规范党才能保证党的健康运行，实施党内法规是对党内各项事务的系统规定，有助于划清权力界限，树立行为准则，以法的权威严格要求党员和各级党组织。实施党内法规就是用法治排除人治影响，《中国共产党党内法规制定条例》强调党内法规必须同宪法和法律相一致，这就能够避免个人权威凌驾于法律之上，避免以党的政策的名义代替国家法律，才能保障依法治国实施下去；实施党内法规就是在党组织内部不仅保障法治的实质价值，而且维护法治的程序价值，《中国共产党党内法规制定条例》在党中央、中央各部门和地方各级党组织之间明确了程序规则，各自在职权范围内规定相关事务，避免出现权责不明的情况，确保党内法规制度体系的统一性和权威性；实施党内法规就是提升党的政策的科学性，《中国共产党党内法规制定条例》规定了党内法规备案制度、清理制度、实施后评估制度等，通过制度安排，保证各项内容事前事后能够得到充分的监督、评估和调整，确保各项规定科学合理有效。

（二）实施党内法规是党的建设的需要

中国共产党长期以来高度重视党的建设，不仅要有思想建设，组织建设，也要有制度建设，实施党内法规是党的制度建设的首要命题。一方面，长久以来中央和中央部门虽制定了一大批党内法规，但是，由于立法没有整体规划，缺乏顶层设计，党内法规存在“碎片化”现象：许多领域或是缺少必要的基础主干性的法规，或是缺少配套性法规，或是某些法规存在着重复甚至冲突的情形[18]。党内规定不成体系将会导致各级党组织方向不明确，党员思路不清晰，严重影响党的权威和执政效果，党内法规体系化制度化是保证党的建设有章可循有法可依的前提条件，党内法规应当成为所有党组织和党员的行动指南，其中党章处于核心地位。2013年8月，《中共中央关于废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》发布，1978年以来制定的党内法规和规范性文件，有300件被废止和宣布失效，467件继续有效，其中42件将作出修改，这是关于党的制度建设的有效举措。另一方面，中国共产党作为执政党，各级党组织和党员应当受到国家法的约束，带头讲法，模范守法。然而由于处于执政的地位，仅仅以国家法的标准来要求党员是远远不够的，党员应当具有先进性，应当发挥先锋模范作用。党内法规是对各级党组织和党员提出的党的标准，党内法规严于国家法，这意味着各级党组织和党员不仅要模范遵守国家法，更要以党的标准严格要求自己，对于一些没有违反国家法规但是严重违背人民群众利益的党员行为要通过党内法规予以坚决打击，社会中暴露出来的诸如视察灾区让村支书背的党员干部等，虽然没有违反国家法规，但是这是一种与党的形象严重不符的官僚作风，必须严格处理。2012年以来党中央实施的改进工作作风、密切联系群众的八项规定，体现了党要管党、从严治党的根本要求，是对各级党组织和广大党员形成良好党风的严格要求。2013年以来党组织实施的党的群众路线教育实践活动，是为进一步提升各级党组织和党员的先进性和纯洁性而开展的“为民、务实、清廉”的重大举措。这一系列的重大举措无不说明了中国共产党以党内法规的铁的纪律严格推动党组织建设的伟大决心。

（三）实施党内法规是完善社会主义民主的需要

实施党内法规能够保障党外民主和党内民主的良好实施。法治与民主相伴而生，共同统一于我国社会主义现代化建设中。民主是法治的基础，法治是民主的保障，坚持依法治国就必须保障民主的制度化、法律化，让民主落到实处。我国是社会主义国家，我国的法治与民主不同于西方国家，在我国，人民是国家的主人，通过法律的形式行使人民的意志，在法律保障下充分发挥人民的力量。西方的法治与民主是建立在“三权分立”为核心的政治制度和政治模式下的，是强调个人主义和自由主义理念下代表不同政治集团利益的属于社会少数人的资产阶级的法治和民主，是不可能让广大民众享有充分的自由和权利的。我国人民代表大会制度保障人民当家作主的地位，中国共产党作为无产阶级政党在法治进程中始终坚持人民主体地位，要求法治建设必须以人民的根本利益为出发点，充分保障人民参与国家管理权利。党内法规保障人民民主权利的实现，《中国共产党党内法规制定条例》明确规定“党内法规草案形成后，应当广泛征求意见。征求意见范围根据党内法规草案的具体内容确定，必要时在全党范围内征求意见。征求意见时应当注意听取党代表大会代表和有关专家学者的意见。与群众切身利益密切相关的党内法规草案，应当充分听取群众意见。征求意见可以采取书面形式，也可以采取座谈会、论证会、网上征询等形式”。通过法的形式明确规定各级党组织和党员必须深入群众，充分吸收党外建议和意见，接受党外各级组织和广大群众的监督，有利于避免党内法规脱离群众、脱离实际、损害群众利益等问题，通过制度安排保证人民民主权利的实现。另一方面，党内法规保障各级党组织和党员民主权利的实现，《中国共产党党内法规制定条例》明确规定“坚持民主集中制，充分发扬党内民主，维护党的集中统一”，“起草党内法规，应当深入调查研究，全面掌握实际情况，认真总结历史经验和新的实践经验，充分了解各级党组织和广大党员的意见和建议”，通过规定各项民主制度和程序，畅通党内民主实施的渠道，进行党务公开，充分落实党员的知情权、参与权、选举权和监督权，认真吸收党员尤其是基层党员的意见和建议，依靠集体智慧，提升党内法规的民主性，让各级党组织有归属感，让广大党员有主人翁感和执掌权利感，树立对党内法规和制度的信心，信任党的各项决策，从而更好地执行各项事务。

三、党内法规与宪法和法律的关系探讨

（一）党内法规与宪法和法律统一在人民民主专政的制度之下

我国是无产阶级领导的人民民主专政的社会主义国家，以无产阶级为代表的人民群众是国家的统治主体，依法治国视阈下的党内法规与宪法和法律都是统一在我国的社会主义性质及其人民民主专政的制度之下的。作为社会主义性质的宪法，确立了国家的根本制度和根本任务，确立了国体政体及基本经济制度和基本政治制度等，集中反映了宪法是以全体人民的意志和利益为出发点，体现了我国社会主义的本质要求；法律是由全国人民代表大会制定的，体现了广大人民的集体智慧，是将人民的意志通过人民代表在大会以民主表决的形式承载在法律文本上的，是人民民主专政的集中反映。依据宪法和法律执政就是要将人民的意志贯彻到国家管理当中来，体现人民群众的主人翁地位，维护人民民主专政的国家制度。中国共产党是无产阶级政党，代表的是广大人民的利益，党内法规维护党与人民的血肉联系，通过制度规定进一步提升党的执政水平，保障人民权利，推动社会主义事业的健康发展。从法社会学的角度来看，党内法规旨在规定组织内部及其成员的关系，其目标是始终保持党的先进性和正确性，凝聚各级党组织和党员的力量，提升党的执政水平；将党内法规放在社会背景中考察，要求党组织和党员坚持群众路线，接受群众监督，反映群众利益。发展和完善党内法规旨在进一步严格管党治党，让各级党组织和党员树立法治理念，既要模范遵守宪法和法律，又要遵守党内法规，坚持为民执政，使党的利益与人民利益始终保持一致。由此可见，党内法规与宪法和法律都是紧紧围绕在依法治国，执政为民，维护人民民主专政的国家基本制度这一伟大命题中。

（二）宪法和法律是依法治国的首要根据，同时要发挥党内法规的领导作用

宪法和法律是由国家公权力机关通过合法程序颁布实施，代表人民利益，具有不容置疑的强制力。依据宪法法律执政就是严格实行依法治国，国家全体组织和个人的行为都必须以宪法和法律为准则和规范，任何组织和个人都不得逾越宪法法律，宪法和法律作为执政的首要根据不容置疑。中国共产党是国家的执政党，也应当是在宪法和法律的范围内活动，并且应当模范遵守宪法和法律。党内法规是执政党的行为规范，首先是要严格要求党组织和党员，通过提升党组织和党员的执政水平来推动国家治理效果，达到依法治国的目标。党内法规应当始终保持与宪法和法律的一致，依法执政意味着划定党内法规的权利边界，确定党内法规的施用范围限定在各级党组织和党员之内，前述提到的《中国共产党党内法规制定条例》已经明文规定党内法规必须同宪法和法律相一致，确立的党内法规备案制度、清理制度、实施后评估制度等，是在事前、事中和事后对确保党内法规与宪法和法律的一致进行的制度安排。与此同时，由于党代表人民群众利益，有其先进性和正确性，在执政过程中应当充分发挥党内法规的领导作用，做好宪法法律与党内法规的衔接适用工作。比如为了严厉打击党员干部中的违纪违规行为，2013年4月中央八项规定下发之后，中纪委对6起违反中央八项规定精神的典型案例进行了通报，随后最高人民法院也对6起违反中央八项规定精神和最高人民法院六项措施的典型案例进行了通报，这过党内法规旗帜鲜明的导向来引导全体公务员奉公守法、廉洁自律；针对钱权交易的腐败案，中央纪委、最高人民法院和最高人民检察院联合开展调研，于2007年5月29日，中纪委发布了《中共中央纪委关于严格禁止利用职务的便利谋取不正当利益的若干规定》，随后最高人民法院、最高人民检察院联合发布了《关于办理受贿刑事案件适用法律若干问题的意见》，前一个文件主要是针对国家工作人员中的共产党员的违纪违规行为，后一个文件主要是针对国家公务员中构成犯罪的行为，两者一个是解决违纪的问题，一个是解决构成犯罪以后怎么处理的问题，成功的实现了党内立法与国家立法的合理衔接[19]。

（三）党内法规与宪法和法律相互融合，共同促进

宪法和法律是党内法规的前提和标准，党内法规的内容需要与宪法法律保持一致性，宪法和法律的某些原则可以转化为党内法规的基本原则，某些制度可以为党内法规进一步拓展，某些具体规定可以为党内法规所借鉴和引用，当然其适用对象仍然被限定党组织和党员上，并且其标准应当是更加严格。另一方面，根据法社会学的观点，社会法可以经过国家认可转化为国家法，随着社会不断发展，由于党具有的先进性与正确性，党内规范的部分内容有可能适用于社会，需要通过合法的程序，将一些能够为全社会普遍适用的党内法规通过国家认可转化为国家法，普遍适用于社会整体。不应当将党内法规与宪法和法律相隔离，二者存在着紧密联系，能够相互融合，共同促进。

中国共产党党内法规根植于我国社会主义现实情况，是规范各级党组织和党员的社会法，同时代表着广大无产阶级和人民群众的利益和要求，具有法的形式和效力，对坚持党的领导，维护党的权威，提升党的执政能力有重要意义。党内法规的完善是我国深入推进依法治国、进一步改进党的建设、大力完善社会主义民主的切实需要，是新时期加快国家改革发展，应对社会转型的必然要求。坚持发展党内法规，在遵守宪法和法律的基础上，积极发挥其领导作用，突显其社会法的特点和功能，重点反映人民群众的利益诉求，为推动我国社会主义建设发展注入新的活力。

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