试论基层政府治理能力的现代化

吴丽峰

（聊城市东昌府区委党校，山东 聊城 252000）

一、治理和治理现代化

20世纪上半叶为了探求经济全球化背景下，如何解决市场失灵和政府干预等问题，以及如何发挥国际组织的作用等问题，治理一词应运而生，并且很快从经济学发展到社会学、政治学等领域。各领域专家普遍达成共识，认为治理不同于管理、统治，有其特点和优势。治理更强调权利主体的多元性，政府、市场、社会组织甚至公民个人都可以成为管理社会事务、提供公共服务的主体。虽然是各治理主体协同运作，但是在各国现行的政治体系中，政府依然是最权威的治理主体，因此要达到“善治”，政府必须依靠提升治理能力来构建现代化的治理体系，进而推动治理能力的不断提升。

基于我国经济社会发展的状况并借鉴国外的治理经验，党的十八届三中全会提出要推进国家治理体系和治理能力现代化：“就是使国家治理体系制度化、科学化、规范化、程序化，使国家治理跟上时代步伐，创新治理方式，回应国民的现实需求，实现最佳的治理效果，为国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系，把中国特色社会主义各方面的制度优势转化为治理国家的效能。”[1]

二、基层政府现代化治理能力的缺失

现代化治理是多元共治，但政府在现代化治理体系中仍扮演决定性角色，在行政资源的配置和使用过程中仍居主导地位。市场体系的成熟和公民社会的发展都依赖于政府治理能力的提高和完善。因此政府角色及其管理方式的转型也就成为我国治理现代化进程的重要组成部分，是现代化治理体系构建的核心问题。作为基层政府的县和乡镇街道处于社会治理的最前沿，其治理能力的高低直接决定了一个国家治理现代化的进程。

建国后，受当时国内国际环境的影响，我国建立起来具有强大整合功能的全能型政府。在这种体制之下，政府直接对所有社会资源进行分配。虽然这种治理模式容易“集中力量办大事”，但是也严重削弱了市场和社会活力，阻碍了国家经济和社会生活的正常发展。改革开放以后，随着思想的解放，国家治理逐步走上了引导满足人民物质文化需求的正常轨道上，政府体制改革和行政职能转变也不断深化，开始了规范化、制度化、法制化、民主化发展的探索。改革之初，我国政府管理模式还基本上是延续计划经济时代，开始进行机构精简和权力下放的体制改革。经过80年底两次政府机构精简，提高了政府效率，一定程度上调动了各方经济发展的积极性，但整个政府职能还依旧停留在计划经济时代让其，侧重于政治主导和社会控制。党的十四大确立的社会主义经济体制改革的目标将发展经济和市场监管成为政府主要职能，撤换计划经济时期的一些管理部门，新设置了适合市场经济的监管体制。但是由于我国的市场经济还在起步和深入发展阶段，市场体制还不完善，因此政府的经济发展和市场监管职能权限过大，甚至出现政府权力的过度膨胀，政府职能无边界扩大的局面。政府主导下的经济发展模式也出现了利益分配不均、社会阶层固化、公共服务落后、社会管理困难、生态环境恶化等问题。作为国家政策具体实施主体的基层政府在唯GDP论英雄的政绩观指引下，过于注重经济效益，社会治理也仅停留在“不出事”为目的的维稳状态，忽视民众的治理要求和民主权利，降低了政府诚信度，使得长效治理机制缺失。

进入新世纪之后，中国的现代化建设进入一个高速发展的“黄金时期”，工业化、城镇化、信息化、市场化、全球化浪潮有力地冲击着现有的国家治理体系并挑战着当下的治理能力。构建完善的市场经济体系，让市场在资源配置中发挥基础性作用，政府强制主导必须转变。长期高压维稳模式不仅消耗大量社会资源而且使政府特别是基层政府处于社会矛盾的“风口浪尖”，政府必须转变方式，寻求包括社会组织在内的第三方参与，转化矛盾减轻压力。

三、推进基层政府治理能力现代化

治理现代化是社会现代化的一个重要组成部分，是社会进步的重要表现之一。十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力的现代化，说明我们现存的治理体系和治理能力还相对落后，跟不上社会现代化的步伐。而作为政府体系中的基层政府，在面对治理过程中出现的问题时要积极有效地去应对，提升治理能力，向现代化治理转型。从自身做起，树立民主法制、公平正义理念，走科学执政、依法执政、民主执政的道路，同时也要从整体出发，服务市场、培育社会、施惠于民，走多元协商共治的途径。

（一）深刻认识基层治理是国家治理现代化基石

我国经历了30多年“先易后难”、“摸着石头过河”的改革，经济社会发展取得巨大成就，此后，改革要不断遇到了困难挑战，改革进入“深水区”和“攻坚克难”的阶段。面对改革困境，中央要从战略全局考虑，从宏观层面解决体制机制问题，为地方甚至基层治理改革提供体制机制的支持。同时一些具体领域的改革也需要地方积极试点探索，为顶层设计提供实践经验和案例支持，因此，基层政府治理必须和顶层设计相结合，坚决执行中央政策，做到有令必行、有禁必止，做到执行政策不走样不变形。同时对于工作中出现的问题也积极应对，形成中央和地方的良性互动。只有中央和地方良性互动，才能够有效推进我国国家治理现代化。

（二）牢固树立基层治理现代化的理念

治理现代化内涵丰富，基层政府作为治理现代化的主要参与者，必须树立法制意识、服务意识，在治理过程要严格遵守公平公正、民主法治、维护公共利益的理念，为辖区居民提供良好的公共服务和公共产品。首先要树立服务意识。基层政府要明确自己不仅仅是上级政府的下属机构，更重要的是辖区居民的公共服务者，自身权利是辖区居民委托和认可的，眼睛不仅要望上，更要察下，发挥基层政府贴近百姓的优势，要时刻想着百姓需求，及时准确的了解百姓利益诉求，根据需求提供服务。对于国家大的各项惠民政策积极争取，严格落实。其次，需铭记权责一致。基层政府在行使自身权利的同时，也要承担责任，严格遵照法律法规办事，不能违背政策法规而根据意愿或利益驱使做事。在自己按照法律办事的同时以引导辖区居民按法律办事，遇到拆迁问题、医疗问题等，鼓励居民走法制大道路，而不是通过闹事、上访、暴力甚至自杀等极端行为解决问题。再次，要树立公平正义的核心价值理念。突出政府公共利益代表地位，坚决维护社会的公平正义，尊重和维护社会各阶层的合法利益，坚决打击违法犯罪行为，杜绝和利益集团甚至和恶势力勾结来谋取个人或部门私利，为辖区经济社会发展创造良好环境并提供优质的公共服务。

（三）切实优化完善基层政府治理职能

国家治理现代化要求基层政府在治理过程中有所为有所不为。合理划分基层政府治理权限，严格政府权力界限是治理现代化的必然要求。现代治理体系要求政府必须把资源配置的权利让渡给市场，同时加强对市场的监管，弥补市场不足。提供公共服务，保障和改善民生，严惩不作为、乱作为。提高资源获取和配置能力。基层政府在管理和服务中也需要资源，资源来源除了政府财政支持和转移支付之外，基层政府必须通过企业优惠和社会培育来拓宽资源获取途径。在资源配置过程中做到信息公开透明和程序合法规范，全面高效配置资源。现代治理体系强调治理主体的多元化，基层政府在治理过程中也要与市场、社会和公民加强合作。培育公民精神，提升居民社会责任感，鼓励辖区居民积极参与社会治理。完善公共产品市场化供给机制，通过公平公开竞争的方式，向社会购买优质服务。

（四）建立健全基层治理监督考核体系

监督考核是保证基层政府治理有效实施的重要方法。主要从体制内部的考核和外部监督评价两个渠道采取有力措施。从体制内部来说，强化权力机关对于政府的监督质询。确保司法独立，不仅要彻底清除地方对于司法的干预，而且要强化司法监督机制。完善行政问责体系，清晰界定基层政府权力和责任，加大对失责的监管和处罚。完善考核评价体系，制定客观、公正、可行的评价体系并严格执行。公开考核结果，并与相关人员的发展前途挂钩。从体制外部来说，需要完善民主制度建设，拓宽辖区居民参政议政渠道，加大政府决策的公开透明度，使辖区居民的意愿能够在政府决策中得到尊重，对于政府决策职能的落实也要让服务对象参与评价和监督。

[1]俞可平.推进国家治理体系和治理能力现代化[J].前线，2014，（1）：36.

[2]江必新.国家治理现代化基本问题研究[J].中南大学学报（社会科学版），2014，（3）：103.