我国地方政府环境决策存在的问题及对策

谢有长

（广西体育高等专科学校思政部，广西 南宁 530012）

伴随着我国经济的快速发展和科技的日益进步，环境风险日趋复杂，环境问题愈发凸显。近年来，由环境问题引发的民众与地方政府之间的矛盾不断激化，民间环境抗争行动的多发成为了引人注目的现象。据官方披露的资料表明，上世纪90年代以来全国每年发生的“环境纠纷”达十多万起，其中包括数量不明但增加显著的“环境群体性事件”[1]，这给地方政府的治理带来了危机，对社会的稳定造成了冲击。同时，这些现象也折射出当前我国地方政府在环境决策方面存在问题。笔者试图通过分析当前地方政府在环境决策上存在的主要问题及其原因，探讨改革地方政府环境决策体制的对策与路径。

一、地方政府环境决策的问题及原因分析

决策是指“选择一个可供贯彻实行的方案的过程。形成决策通常要有一个决策者（做出最后选择的人)和一个决策机构（所有参与决策的人组成的小组、团体或政府）。他们通过分析信息、确定目标、提出各种方案、对这些方案作出评价，然后得出一个结论来对一个确定的问题或一系列问题做出反应”[2]。环境决策是指围绕环境风险及影响环境问题而进行方案评价及选择的过程。政府环境决策的优与劣、正确与否，关系到当地生态环境的好坏及人民的切身利益。当前，我国地方政府在环境决策上主要存在以下问题：

（一）地方政府环境决策的轻率性和盲目性

在涉及环境影响的重大项目的立项和建设的决策上，政府始终掌握着主导权和决定权。政府主导环境决策，在实践中确实起到提高决策效率，加快地方经济发展的作用。但是，由于地方政府是相对独立的利益主体，有其自利性的一面，因而不能完全保证环境决策的科学化民主化水平，也难以保证决策的公共利益取向。在实际中，一些地方政府领导不经过科学的论证，不顾公众的强烈反对，盲目拍板引进、上马具有重大环境风险的项目，已给地方造成了不可逆转的生态灾难。

造成这种决策的轻率性和盲目性的原因，除了地方政府领导决策监督机制不够健全外，也跟地方政府自身的运行机制息息相关。有学者用“压力型体制”概念来解释地方政府运行机制，社会学家张玉林对这种体制的内涵及其运行逻辑进行了深刻的剖析，他指出所谓“压力型体制”是指“官员的权力授权主要来自上级的前提下，上级也会用名目繁多的指标来考核下级，而在‘以经济建设为中心’的战略定位中，这些指标又主要以经济总量和增长速度为核心，在这种压力下，基于对自己的政绩、政治前途和利益的考虑，各级地方政府官员必然会更加关注能够提供GDP的工商业的扩张。”[3]在这种“压力型体制”下，一些地方政府与企业结成了纠缠不清的“利益联盟”。他们更多关注决策所带来的经济效益和政治绩效，而非生态效应和公共利益。因此，“环境保护”虽然是我国一项基本国策，但在具体的政策执行过程中往往被大打折扣。

地方政府官员主导环境决策还有一个缺陷就是他们的知识和经验越来越难以应对复杂的不确定性的环境风险。虽然一个项目的上马按规定要经过专家论证的环评过程，但是项目的前期讨论和最后定案往往是由行政官员拍板的，而他们的知识在复杂的环境风险面前往往显得有限和不足，这时如果轻率决策，特别是凭经验拍板，就会加剧环境风险并引发社会的震荡。

（二）公众难以实质性地参与环境决策过程

目前我国决策体制一个广受诟病的弊端是，“决策过程的不开放导致非决策者难以参与公共政策的制定过程”[4]。地方政府在环境决策过程中，通常采取“政府主导+专家决策”的模式[5]，这种决策模式限制了公众作为利益主体参与到环境决策中来。有的地方政府因担心公众知情而反对项目上马，于是采取听证会搞过场，应付了事，或者干脆省略了论证会、听证会等公众参与的环节听。

另外，地方政府环境信息公开的程度较低，损害了公众的环境知情权，从而限制了公众参与环境决策。一些地方政府为了让政策、项目得以顺利推进，减少业务负担，往往具有“越少人知道越好”、“即使有人问，也以国家机密为由拒绝提供”的心态，采取拖延公开、拒绝公开或只部分公开环境信息的做法。

公众在环境权益受损，而又无法通过合法渠道达到有效参与的情况下，通过“散步”、上访、激烈对抗等非正常手段来“参与”和影响政府的环境决策。这几年，各地相继出现的民众反对PX项目、反对垃圾焚烧项目等环境抗争事件，凸显了民众对地方政府环境决策的不满，政府政策的正当性和公信力也都受到挑战。

（三）专家在环境决策中的知识有限性与利益纠缠

在政府环境决策中，专家咨询和论证扮演着越来越重要的角色，特别是环评环节，专家更是发挥至关重要的作用。这有助于环境决策的科学化、合理化。然而与此同时，我们看到专家决策也存在一些问题：

首先，与行政官员一样，专家在复杂的不确定性的环境风险面前，也同样面临着知识有限性的困境。一般认为，环境决策中少有系统且充分的知识。虽然专家尝试通过客观工具评估风险，但在实际中这种评估往往忽略了地方社会、政治生态、伦理价值问题以及评估决策背后的广泛公共利益的讨论，从而常遭受公众的质疑和不信任。例如，过去在进行基因改造产品风险评估与决策时，科学家往往只集中于如何界定科学的安全性，而忽略公众对于伦理、社会、文化等方面的担忧（如基因改造产品是否对后代健康影响，政府能否有效管控生物安全等），从而引发了公众的不信任或反弹。

其次，专家在环境影响评估决策中常常有着利益的纠缠。专家凭借其专业背景成为环境决策中的学术权威，在进行环境风险评估及其相关决策时理应秉持“客观公正和公众利益优先性”的基本科学伦理[6]，更好地促进公众利益的实现。但是，在实际的决策过程中，一些专家常常违背科学伦理责任，被环境决策中一些不正当的利益所夹持。一些专家“基于个人利益的考虑，倾向于只将对己有利而不是对社会有利的咨询意见提供给政府，或者为满足‘雇主’利益，对环境决策作出有利于利益集团却有损于公众利益的评估和咨询意见”[7]。在这样的利益纠缠中，严谨的环评程序可能会流于形式，其科学性被打折扣，导致了公众对专家的不信任，增加了地方治理的难度。

二、对改革地方政府环境决策体制的建议

始于1978年的当代中国决策体制改革是中国实行改革开放政策的重要组成部分，也是政治体制改革的主要内容。党的十三大首次明确提出“党的决策民主化和科学化”，十七大报告又强调“从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与”，提出推进决策科学化、民主化的重点建设领域是“增强决策透明度和公众参与度”。十八届四中全会提出要加快建设社会主义法治国家，更明确要“健全依法决策机制。把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确”[8]。地方政府应当认真贯彻中央有关精神，依法推进环境决策体制改革，消除决策体制的弊端，推动决策的民主化和科学化进程。

（一）建立健全环境决策的监督机制，推进依法决策的制度建设

强化决策的监督机制和提高决策的法治化水平，是实现环境决策民主化和科学化的前提，为此：

1.应充分发挥地方人大在政府环境决策方面的监督作用

地方人大是地方公民参政、议政、监政机构，要充分发挥地方人大在地方政府环境决策的监督权。首先，地方人大应该制定地方环保法律制度。地方人大在我国《环境保护法》等基本法律法规的基础上，有必要行使地方立法权，制定《环境保护条例》、《环境监督条例》等地方性环境法规，加大环境保护执法程序和法律责任的规定。其次，实行地方政府向地方人大环境报告制度和述职报告制度。地方政府应按年度向同级地方人大报告地方环境质量状况以及防治地方环境污染和其他公害的决策，并接受地方人大常委会的询问与质询；地方政府对重大环境事项、重大环境污染应该进行专题报告，接受地方人大常委会的询问与质询；地方政府环境行政负责人应该按年度进行环境行政述职报告，接受人大代表的询问与质询。

2.推进依法环境决策的制度建设

应根据党的十八届四中全会提出要“健全依法决策机制”的要求，推进依法环境决策的制度建设。第一，建立环境重大决策的合法性审查制度，防止官员违法决策、越权决策。涉及环境重大决策应经过地方人大和上级部门的严格审查，不轻易通过具有巨大环境风险和广泛社会争议的项目。第二，建立环境重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。第三，加强廉政法制建设，斩断官员在环境决策上的利益链条，防止官商勾结。

3.改革地方官员的政绩考核评价机制

转变过去片面强调GDP和经济增长的官员政绩评价，突出绿色、环保以及经济与社会平衡发展、和谐发展。根本上缓和地方政府的“压力型体制”，减少其在环境决策中的利益冲动。中央也意识到了这个问题，正逐步改革这种不合理的政绩考核评价机制。2013年12月，中央组织部印发《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，规定今后对地方党政领导班子和领导干部的各类考核考察，不能仅仅把地区生产总值及增长率作为政绩评价的主要指标，对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核[9]。

（二）强化公众参与力度，完善公众参与机制

所谓公众参与是指“在行政立法和决策过程中，政府相关主体通过允许、鼓励利害关系人和一般社会公众，就立法和决策所涉及的与利害相关或者涉及公共利益的重大问题，以提供信息、表达意见、发表评论、阐述利益诉求等方式参与立法和决策过程，并进而提升行政立法和决策公正性、正当性和合理性的一系列制度和机制”[10]。在当代中国，强化公众参与环境决策，需要政府以积极、开放、负责的心态来回应公民的环境利益诉求，建立和完善各种公众表达机制，提高环境信息的公开化程度，依法保障公民的环境知情权，从而增进政府与公民的相互信任。

1.建立和完善公众的环境表达机制。国家环境保护总局制定并于2006年3月18日起实施的《环境影响评价公众参与暂行办法》规定了“调查公众意见和咨询专家意见”、“座谈会和论证会”和“听证会”等三种主要的公众参与环评的方式或平台，今后应继续完善和利用这些平台。政府应定期或不定期地邀请包括环境利害人、环境NGO、学者专家、法律人士在内的公众参加相关听证会、论证会，主动听取公众对项目或环境状况的评价，及时修正和完善环境影响评估报告和项目方案。充分发挥大众传媒在公众表达的中介与监督作用。

2.环境信息公开，保障公民的环境知情权。环境知情权，即保证社会公众获得与环境有关的各种真实情况的资料的权利[11]。而环境知情权实现的前提是环境信息公开。1998年联合国欧洲经济委员会通过了《奥胡斯公约》（全称为《在环境问题上获得信息、公众参与决策和诉诸法律的公约》），其核心就是环境信息公开。该公约对提高缔约国环境事务的民主和公开程度、环境决策过程的透明度等发挥了积极的作用。针对我国在环境信息公开程度低，公众的环境知情权难以保障的问题，我们应该：

第一，参考《奥胡斯公约》，加强环境信息公开的立法。现有的《环境信息公开办法（试行）》仅仅是国家环保总局颁布的部门行政规章，法律权威性不足，全国人大应考虑推动《环境信息公开法》的立法进程。

第二，结合全面推进政务公开，进一步明确环境信息公开的范围及责任。环境信息公开的部门不仅包括环保部门，应扩大到各级政府及其所有部门，形成多级政府与多部门共享的环境信息网络。具体明确属于保密范围的环境信息的范围。明确环境信息公开的责任追究制度，对不公开、延迟公开环境信息的领导及工作人员应当追究其行政责任、法律责任。

（三）重建对专家决策的信任，增强决策的科学性

专家在环境决策中所遭遇的信任危机表明，在现有体制下通过专家理性治理的模式去应对复杂的环境风险时具有其内在的缺陷。而专家在环境决策特别是环评程序中，发挥着不可替代的作用。因此，必须重建专家决策的信任，思路如下：

1.建立专家回避制度。专家在参与环评时，如果与所评估的事项存在法律上或事实上的利益关联，应当提前提出并进行回避，防止其利益关联影响环评的科学性。

2.形成不同领域、不同学科的专家协同参与环境决策的专家治理模式。应从社会公共利益的角度全面考虑到决策对环境、政治、经济、道德、伦理及文化的影响，因此应当把不同学科背景的专家组织起来进行协同评估与治理。

[1]张玉林.环境抗争的中国经验[J].学海，2010，（2）.

[2][美]戴维·米勒，韦农·波格丹诺主编.布莱克维尔政治学百科全书（修订版）[M].邓正来，编译.北京:中国政法大学出版社，2002.196.

[3]张玉林.政经一体开发机制与中国农村的环境冲突[J].探索与争鸣，2006，（5）.

[4]周光辉.当代中国决策体制的形成于变革[J].中国社会科学，2011，（3）.

[5]张 磊，王彩波.从环境群体性事件看中国地方政府的环保困境[J].天津行政学院学报，2014，（2）.

[6]刘大椿.科学伦理:从规范研究到价值反思[J].南昌大学学报，2001，（2).

[7]薛桂波.“诚实的代理人”:科学家在环境决策中的角色定位[J].宁夏社会科学，2013，（2）.

[8]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[EB/OL].新华网，2014-10-28.

[9]中组部.关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知[EB/OL].人民网，2013-12-10.

[10]王锡锌主编.行政过程中公众参与的制度实践[M].中国法制出版社，2008.2.

[11]刘 萍，陈雅芝.公众环境知情权的保障与政府环境信息公开[J].青海社会科学，2010，（2）.