从安庆殡葬改革看社会治理能力建设

刘文虎

（首都师范大学马克思主义教育学院，北京 100048）

党的十八届三中全会将完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化确立为全面深化改革的总目标，这反映了我们党和国家对现代化建设和深化改革认识的科学化和系统化。殡葬改革是社会治理改革的重要领域，改革的举措和行动应严格遵循相关规定。本来，为了实现以人为本、可持续发展的目标，社会治理改革应当为人民造福。然而，安徽省安庆市在推行殡葬改革过程中却出现“逼死人”的现象，这与当地政府制定和执行殡改政策过程中决策草率、行为粗放有关，值得我们深思。

一、安庆殡葬改革事件始末

“2014年3月16日，安庆市委、市政府联合印发了《关于成立安庆市殡葬改革工作领导小组的通知》。领导小组由安庆市委副书记、市长魏晓明任组长，成员包括市公安局常务副局长、市民政局长等。3月25日，安庆市就下发了通知，4月1日，启动殡葬改革，城乡居民死亡后火化。5月初，再次下发通知称，6月1日起正式实施殡葬改革。”[1]但是，这次殡葬改革在政策落实到基层之前，几乎没有进行任何宣传。政策执行过程中一些地方收缴村民棺木强行拆解，引发较大的抵触情绪，导致多名老人在殡改政策实施前非正常死亡。《新京报》记者调查认为，老人死亡原因与殡改政策有直接关系：“殡葬改革政策的‘一刀切’，令备有棺木数十年的老人心里无法接受；政策推行过于迅速，致宣传、教育不到位；基层强行收缴棺木，直接刺激老人；而当地重土葬的传统习俗也令老人心结难解。”[2]

据有关媒体报道，安庆重启殡葬改革直接原因有两个：“一是当地之前推行火葬力度不够，在全省处于落后位置；二是民众祭扫引发山火，导致有关领导被问责处分。”[3]殡葬改革在推行过程中，发生多名老人非正常死亡。作为主管部门的安徽省民政厅相关工作人员在接受《法制晚报》记者却表示：“谁能保证6月1日前没有人死亡呢？有些人是不是想利用这个事件抹黑政策？殡改政策也不会因为舆论影响而停止，6月1日肯定将继续实行。”[4]

该事件发生后，在社会上引发争议，多家媒体和多名专家学者纷纷对当地政府的做法提出严肃批评。中国政务舆情监测中心表示：“以老人生命代价，安庆的火化率即使达到100%，获得上级赞扬，但在群众眼里也是不及格。”[5]该中心通过统计主流媒体对此次殡改事件代表性的观点显示出舆情状况：对这一事件的性质评价，认为是“粗暴行政”者占38%，认为是“政府公信削弱”者占13%，认为是“违背法制人权”者占10%，认为是“忽视民意”者占22%。[6]

二、安庆政府在推行殡葬改革过程中所存在的问题

李克强总理强调“改革是中国发展最大的红利”[7]。推行殡葬改革的目的本来是为了促进移风易俗、丧事减半和节地生态殡葬，推进民政事业发展，增进人民福祉。在推进殡葬改革及社会治理现代化过程中，我们不仅要因地制宜制定出好政策，还要注重民情实际正确落实政策。然而，安庆殡葬改革在推进过程中结果却以人的生命为代价，如是则群众自然会质疑这样的改革。出现这种问题的原因，“归根到底，还是思想政治素质、科学文化素质和工作本领不强，科学执政、民主执政、依法执政的水平不够”[8]。具体来讲，表现为如下几个方面。

（一）重现行、轻传统，民众习俗未能得到应有尊重

地处皖西南的安徽安庆，始建于南宋，这座国家历史文化名城曾是桐城学派的发源地。这里历史悠久，文化厚重，群众特别是老年人延续数千年的传统，对土葬有着深厚的依赖感、归宿感。在当地，很多人年过50岁之后都会提前准备寿材。“割寿材，做好寿材后被认为是件大喜事，要宴请亲朋，意味增寿”[9]。所以对许多老人来说，棺木是后半辈子最重要的财产，更有老人提前为自己选一块墓地，为身后事做好准备。这说明老年人对土葬有着不舍的情感，在当地这是一种习俗，更是一种传承。因而，土葬传统观念的改变绝非一朝一夕的事情。在大力弘扬和传承民族传统文化的今天，如何用科学的眼光对待殡葬传统，在发展中保护，在创新中传承，这应是需要我们冷静思考、谨慎对待的。

（二）重政府、轻群众，民主执政水平未能得到有效提升

十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“人民是改革的主体，要坚持党的群众路线，建立社会参与机制，充分发挥人民群众积极性、主动性、创造性，充分发挥工会、共青团、妇联等人民团体作用，齐心协力推进改革。”[10]这就要求政府在制定政策过程中要充分听取群众意见，执行政策过程中要充分发挥群众的主动性。此次安庆政府在推行殡葬改革中民主执政能力明显不足，主要表现在：第一，在安庆殡改政策具体要求下发到群众手中时，广大群众毫无思想准备，更谈不上政策制定前能被邀请听证；第二，政策实施前没有在群众中进行充分有效的宣传，更没有开展试点工作；第三，政策的执行也是划定日期由上往下强力强势推行，基层群众全部靠边，只有执行的义务，没有诉求的权利，权益受损更是诉求无门。

（三）重行政、轻法治，依法执政水平未能得到全面提高

《殡葬管理条例》和《安徽省殡葬管理办法》规定，要“积极地、有步骤地实行火葬，改革土葬，节约殡葬用地，革除丧葬陋俗，提倡文明节俭丧事”[11]。这表明火葬改革应是在尊重人民意愿和民间风俗的基础上逐步“推行”，而不是强制“执行”。而安庆政府发文要求在短时期内在全市全面推行火葬，违反了相关法律法规渐进性方针的相关规定。同时，在推动殡改过程中，还暴露出来一些损害人权的问题。如，强行收缴和拆解村民棺木，不仅违反了我们国家尊重和保障人权的宪法原则，也与我国私有财产保护制度相背离。

（四）重形式、轻内容，预期效果未能得到很好实现

笔者在实地走访调查过程中发现，此次殡改在实施过程中远没有达到制定政策时的初衷。国务院颁布的《殡葬管理条例》中提出的殡葬管理方针，强调目标有三：节约耕地、减轻民众负担和破除封建迷信。然而预期效果未能实现：首先，安庆推行殡改重点抓的是“火化率”，对“火葬”则无硬性要求，因为当地殡葬基础设施建设严重滞后，缺乏公益性墓地等集中安放骨灰的场所；火化后的骨灰安葬方式和之前相同，在坟地保留坟头，节约耕地目标没有实现。其次，除了之前所有的丧葬费用外，殡改后还要增加火化费、购买骨灰盒费用、运尸费等，反而增加了民众负担。最后，操办丧葬的风俗仪式也没有简化，更有民众迷信认为火化是件不吉利的事情，会让死去的人增加痛苦，因此请道士或和尚做法事超度亡灵。这不仅增加了费用，反而使丧事变得更加繁琐。

三、加快推进殡葬改革、促进社会治理能力现代化的对策建议

根据对安庆政府在推行殡葬改革中所存在问题的分析，结合国内外相关殡葬改革的成功经验和教训，按照推进社会治理能力现代化的要求，笔者试提出以下对策建议。

（一）重新审视传统葬俗，倡导“厚养薄葬”

汉族有着浓厚的祖先崇拜和慎终追远传统。周代就有了“众生必死，死必归土”的说法，在几千年的乡土文化的绵延中，“入土为安”的思想早已根深蒂固。北航教授姚中秋指出：“墓地是践行祖先崇拜之礼的重要场所，可以安顿人心，养成国民的敬心，墓葬之礼守护、维系着中国价值；墓葬之制解决了华夏族群对死亡的焦虑。”[12]就是说墓葬还具有十分重大的文化和社会功能。“适应现代世界发展趋势而不断革新，是现代化的本质，但成功的现代化不但在善于克服传统因素对现代化的阻力，而尤其在善于利用传统因素作为现代化的助力。”[13]因此，在移风易俗的改革中，要考虑风俗民情，赋予传统“孝道”美德，以新的时代内涵，倡导“厚养薄葬”，将旧的风俗转化为新的风尚。要使民众懂得“厚养”才是表达孝心和体现孝行的最佳方式，从而能够积极响应国家号召实行火葬。

（二）密切联系人民群众，推进“社会治理”改革

我们党和国家推行各项改革的出发点和落脚点是促进社会公平正义、增进人民福祉，只有这样才能得到人民群众的衷心拥护和积极参与。推行殡葬改革，也要从人民利益出发谋划改革路径，制定改革方案，推进社会治理。首先，我们要深入调查人民群众反映强烈的问题，设身处地考虑殡改过程中面临的实际问题。“深入调查研究要深入实际、深入基层、深入群众”[14]，这样才能保证殡改政策的正确制定与顺利执行，尽可能防止失误和减少阻力。其次，在殡改政策的学习宣传上“要下细功夫、苦功夫、深功夫，夯实改革的思想认识基础”[15]，这就要求我们做好宣传工作，引导群众充分认识到殡葬改革的好处，为政策的顺利实行减少阻力。最后，我们在政策的执行过程中要充分发挥党员干部的带头作用，充分尊重广大群众的主体地位，同时要“建立畅通有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制，使群众问题能反映、矛盾能化解、权益有保障”[16]。

（三）依照法律管理殡葬，加强“法治建设”

党的十八届四中全会研究部署了全面推进依法治国的基本方略，对于我们加强民政法治建设、推动民政事业健康发展具有重要指导作用。依法管理殡葬是依法治国的必然要求，具体可从如下方面入手：增强殡改意识，树立法治思维，加强法制保障，重视和加快殡改立法工作，坚持科学民主立法，完善殡葬法规体系；全面落实依法行政，加强民政队伍建设，进一步改进行政执法工作；加大殡葬改革法治宣传工作，积极向群众普及殡改法律制度和政策。

（四）加快落实惠民政策，倡导“文明殡葬”

为了扎实推进农村殡葬改革，各级政府要加大殡葬改革财政投入，落实惠民殡葬政策。首先，要完善殡葬基础设施建设，建好公益性公墓和骨灰堂，保障村民过世后骨灰免费安葬。其次，要制定相关的优惠政策，减免基本殡葬费用，完善殡葬改革的配套政策，提升殡葬服务水平，给民众带来实实在在的好处。最后，要大力宣传、培育“尊重生命，倡扬绿色”的现代殡葬文化，破除封建迷信观念，树立正确的生死观。

总之，我们要“更加注重治理能力建设，增强按制度办事、依法办事意识，善于运用制度和法律治理国家，把各方面制度优势转化为管理国家的效能，提高党的科学执政、民主执政、依法执政水平”[17]。

[1]陈 杰.安庆殡葬改革强势重启部分农村强收棺木[N].新京报，2014-5-28.

[2]张永生.安庆殡葬改革：从夭折到强势重启[N].新京报，2014-5-28.

[3]推行殡葬改革 莫要“不恤死”的自负[J].决策探索，2014，（6上）：10.

[4]王选辉.老人死亡与殡葬改革无关 [N].法制晚报，2014-5-27.

[5][6]IUD中国政务舆情监测中心.从安庆殡改看稳评的重要性[J].领导决策信息，2014，（22）

[7]李克强.改革是中国最大的红利[N].都市快报，2012-11-23.

[8]人民日报评论员：准确把握国家治理现代化[N].人民日报，2014-2-20.

[9]“睡棺材”[N].南方都市报，2014-5-28.

[10]十八大以来重要文献选编（上）[M].北京：中央文献出版社，2014.545.

[11]国务院殡葬管理条例（经国务院令第628号修改从2013年1月1日起施行）[EB/OL].华律网，2013-03-19.

[12]姚中秋.重新审视“殡葬改革”[J].文化纵横，2014，（5）.

[13]罗荣渠.现代化新论[M].上海：华东师范大学出版社，2013.307.

[14]习近平总书记系列重要讲话读本[M].北京：学习出版社，2014.182.

[15]习近平.完善和发展中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化[N].人民日报，2014-2-18.

[16]十八大以来重要文献选编（上）[M].北京：中央文献出版社，2014.540.

[17]习近平.切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来[N].人民日报，2014-1-1.