推进基层治理法治化的思考

王增杰

（中共河南省直机关党校，河南 郑州 450002）

在我国法治建设中，基层的依法治理具有基础性的地位和作用。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》从系统的观点出发，指出“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层”，提出了“推进基层治理法治化”的要求。基层法治建设，是依法治国方略在基层的具体实践，是法治中国建设的重要组成部分，必须按照十八届四中全会的要求积极推进。推进基层治理法治化，对于推进国家治理体系和治理能力现代化、对于维护改革发展稳定大局，对于全面建成小康社会，都具有重要的现实意义。

一、基层治理法治化的内涵及要求

所谓基层治理法治化，就是指在坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一的前提下，在县级以下（县级、乡级、村、社区等）行政区域推进依法执政、严格执法、公正司法、全民守法，将经济、政治、文化、社会等各项工作纳入中国特色社会主义法治体系，促进国家治理体系和治理能力的现代化。其基本要求是：必须坚持党的领导，围绕法治中国建设大局，以约束和规范公权力为重点，以培育法治文化为基础，以激发基层社会活力为目的，使基层的一切活动依照法律管理，公民的所有行为依照法律进行，基层的一切需要和可以由法律来调控的活动和工作，都纳入规范化、制度化的轨道。具体来讲：

1.基层治理法治化必须围绕法治中国建设这个大局。建设法治中国的目标不能靠简单地将法治建设的任务切割为各基层组织、各行业、各部门的任务来完成，而应统筹规划、协调发展和整体推进。基层治理应紧紧围绕“法治中国建设”这个整体和大局，当出现利益冲突时应主动让位大局，反对基层组织、行业、部门将局部工作和利益置于大局和整体利益之上，搞特殊化、搞地方保护、部门保护，借口服务地方发展设置“禁区”和“特区”，破坏社会主义法治的统一，妨碍和影响党和国家的大局。

2.基层治理法治化必须坚持在党的领导下有序推进。坚持党的领导是基层治理法治化的鲜明特征，在推进基层治理法治化工作中必须充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用，必须加强和改进党对基层治理工作的领导，必须打造一支善于运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的干部队伍。

3.基层治理法治化必须以约束和规范公权力为重点。基层政府必须严格依据“权力清单”行使权力，法定职责必须为，法无授权不可为。基层法院和检察院应该依法独立公正行使审判权和检察权，自觉运用法律机制抵制任何党政机关和领导干部违法干预司法活动的要求。加强对基层政府的规范性文件进行审查和监督，保证其合法性和合宪性。通过党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督等各种机制强化对基层政府行使公权力的制约。同时，基层政府应该在增进基层人民福祉方面积极作为，要以保障和改善民生为重点，加快形成政府主导、均等化、可持续的公共服务体系。

4.基层治理法治化必须以激发基层社会活力为目的。基层具有最为丰富的生活实践，对社会问题的反映最直接、最生动。推进基层治理法治化首先要廓清国家和社会的分界，政府有所为，有所不为。坚持政企分开、政事分开，理顺政府与市场、政府与社会的关系。基层政府应为社会主体预留充分的自治空间，支持其自我约束、自我管理，保障其自治权利，发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用。同时，构建基层政府与社会之间的良性沟通机制，为民众提供参与公共决策的平台和机会，提高公众参与的水平，使民众成为良好社会秩序的创造者。

5.基层治理法治化必须以培育法治文化为基础。

推进基层治理法治化，必须坚决摒弃“人治”观念，避免将法治形式化、手段化、部门化等错误倾向。加强基层法治文化建设，将过度的意识形态教育转变为法治宣传教育，在全社会树立“法治的信仰”，尊重法律权威，坚守公平正义，确立以法治为基础的生活方式，使人们认识到法律不仅是全体公民必须遵循的行为规范，而且是维护公民权利的有力武器，增强人们学法尊法守法用法的意识。健全普法宣传教育机制，实现法治宣传教育的普遍化、常规化和制度化。加强公民道德建设，弘扬中华民族的优秀传统文化，增强法治的道德底蕴，以道德滋养法治精神，强化道德对法治文化的支撑作用。

二、推进基层治理法治化的重要意义

1.推进基层治理法治化是全面推进依法治国的必然要求。“九层之台，起于垒土。”基层是依法治国的根基。法治国家最终要体现在基层，法治政府最终要服务到基层，法治社会最终要落脚在基层。一方面，法治中国建设的薄弱环节在基层。基层人口文化水平偏低，法治意识淡薄，法治力量不足，又是社会矛盾多发高发地，一些地方80%的案件发生在基层，基层治理法治化任重道远。另一方面，法治中国建设的活力源泉也在基层。广大干部群众在基层法治方面的创造性实践，都是对社会主义法治的丰富和完善，是落实社会主义法治理念的依托和基础。只有着力做好基层基础工作，把依法治国各项要求落实到城乡各个基层组织，成为人民群众“身边的法治”“家常的法治”“管用的法治”，法治才能获得不竭的发展动力，法治建设才有坚实的支撑。

2.推进基层治理法治化是维护人民群众合法权益的重要手段。习近平总书记指出，要处理好维稳和维权的关系，完善对维护群众切身利益具有重大作用的制度，强化法律在化解矛盾中的权威地位。随着经济社会的快速发展，人民群众的民主意识、参与意识不断增强，越来越关注日常生活中的法治，越来越关注社会各领域的公平正义。人民群众的合法权益能否受到公平对待、合法利益能否得到有效保护，直接取决于基层治理法治化程度。新形势下的基层治理，要把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为基层治理法治化的最重要目标，把依靠人民有序参与作为推进基层治理法治化的根本方式，把人民满意作为检验基层治理法治化成效的根本标准。

3.推进基层治理法治化是实现基层社会和谐稳定的坚强保障。基层稳则国家稳，基础牢则国家安。基层治理法治化是解决目前基层改革发展稳定问题的总开关，是破解基层发展大事、难事、急事的总钥匙。只有把依法治国各项要求落实到每一个基层组织、每一个民众，成为大家意识中、骨子里的自觉行动，广大城乡基层中的各个问题才能迎刃而解。基层社会治理，要严格执行国家的各项法律法规，建立健全相应的规章制度，依规办事，依法治理。要运用法治思维和法治方式，协调社会关系，化解社会矛盾，正确处理基层改革发展稳定关系。要把推进基层治理法治化放在更加突出重要的位置，抓好抓长抓常，确保人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安。

4.推进基层治理法治化是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础环节。党的十八届三中全会将完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化确定为全面深化改革的总目标，基层治理是国家治理体系的重要组成部分，是国家治理能力的基础环节。通过总结提炼基层实践探索中行之有效的好做法好经验，实现基层社会治理制度化、规范化、法治化。根据基层纷繁复杂的新情况新问题，适应基层群众的新要求新期待，深入开展法治教育和法治实践，不断提高基层治理法治化水平，从而在城乡基层逐步培育起崇尚法律、敬畏法律、遵守法律的坚定信仰，进一步形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境，将基层社会治理各项工作纳入法治化轨道。通过发挥基层党组织的领导核心作用和战斗堡垒作用，不断完善基层治理体系，提高基层治理能力，为实现国家治理体系和治理能力现代化奠定坚实基础。

三、我国基层治理法治化取得的成效及存在问题

基层是社会的细胞和基础，基层法治建设水平的高低，直接影响着国家国家治理体系和治理能力现代化，直接影响着国家整个法治化进程。基础不牢，地动山摇，实现依法治国的目标，必须以基层为基本载体。改革开放以来，尤其是党的十五大提出依法治国基本方略以来，基层法治建设力度不断加大，取得了明显成效。具体表现在：我国基层群众自治制度不断完善，村委组织法、城市居委会组织法修订实施，地方性法规不断修订完善，社区委员会建设、社区服务体系建设、村委会换届选举、村级组织运转经费保障机制等文件先后下发，为城乡基层群众自治实践提供了有力法律和制度保障。基层自治组织建设不断加强，载体不断健全，群众自治组织基本实现了全覆盖，新型城乡自治组织不断涌现。各地基层审判、检察、公安和司法行政机关及其派出机构建设不断健全，司法服务更加贴近群众、便利群众。随着一系列有关法律法规颁布，基层民主法制建设相关法律体系基本建立。可以说，经过30多年的发展，我国基层治理已经步入制度化、法治化的轨道。

但是，我们必须明白，当前我国经济社会发展已经进入新的阶段，社会结构和利益结构深刻调整，城乡制度结构加速转型，城乡基层治理日益复杂，治理任务不断加大，严重影响着基层治理法治化的进程。同时，基层法治建设又是一项长期而艰巨的任务，不可能一蹴而就。从客观看来，目前我国基层法治建设与依法治国的目标任务相比还是有很大差距，还存在不少问题，主要表现在：

一是立法方面。立法冲突现象突出，下位法与上位法相抵触，或者不同部门规范性文件相互矛盾冲突，在某些领域还存在立法漏洞，已经存在的社会关系没有法律法规来调整。一些立法过多地体现部门和地方利益，为部门和地方通过自行立法谋取自身利益创造了条件。比如。随意设置审批、特别许可和收费等。而与此同时，在一些行政法规、规章的起草、审查过程中，广泛听取基层群众意见不够。比如，在涉及城市建设、市场物业管理、消费者权益保护、拆迁管理办法、环境资源保护、见义勇为等方面，由于举行立法听证不够规范，一方面造成群众意见很大，另一方面严重影响了行政法规、规章的质量。另外，一些法律法规中的具体条款已经不适应全面深化改革的要求，没有及时进行“立改废”，在一些基本法和单行法之间、法律法规与实施细则之间、原则规定与具体措施之间，还没有完全配套，必须抓紧研究、抓紧整改。

二是基层法治队伍建设方面。城乡基层公检法力量和行政执法力量不足问题突出。从公安机关来看，警力不足现象严重。从数量看，我国公安机关警察数量160多万，根据第五次人口普查结果，我国总人口达到129533万人，得出的数据是我国警察占总人口的万分之十二。而在发达国家，早在上世纪70年代，就远远高于我们，法国达到万分之三十，意大利达到万分之二十九，日本达到万分之二十，美国达到万分之二十八。而我国只有万分之十二，有的地方还不到万分之十。拥有500万人口香港与拥有9000万人口的河南省警力数量相当。从警力分布看，管理人员多，基层警力少；发号施令的多，冲锋陷阵的少。一线警力配置捉襟见肘，基层民警事务缠身，极大削弱了公安执行力。基层法院、检察院队伍建设的整体情况也不乐观，特别是经济欠发达地区的的西部基层法院，更是暴露出不少的问题，主要表现在：法院门槛高、进人难，人员缺编大、法官人才短缺，法官队伍出现断层、呈老龄化趋向，审判力量明显不足等。这些问题不解决，难以确保办案质量。政府法制机构力量更为薄弱，有的县级法制机构只有2—3人，有的还是兼职，难以适应履职要求。

三是社会法治意识方面。部分基层干部人治思维和官本位思想严重，习惯于“做工作”“讲人情”的工作方式，凭经验和个人想法作决策、下命令，甚至不懂法、不用法，有法不依、执法不严、违法不究现象比较严重，依法办事观念不强、能力不足，知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法现象依然存在。执法体制权责脱节、多头执法、选择性执法现象仍然存在，执法司法不规范、不严格、不透明、不文明现象较为突出。部分基层群众法律意识不强，学法尊法信法守法用法氛围不浓，依法维权意识缺乏，“信访不信法”“越法违法维权”较为普遍，基层法治意识整体亟须增强。

这些问题，违背社会主义法治原则，损害人民群众利益，妨碍党和国家事业发展，阻碍基层治理法治化的进程，必须下大气力加以解决。

四、推进基层治理法治化的路径选择

党的十八届四中全会强调，推进基层治理法治化要发挥基层党组织在全面推进依法治国中的战斗堡垒作用，增强基层干部法治观念、法治为民的意识，提高依法办事能力。加强基层法制机构建设，强化基层法治队伍，建立重心下移、力量下沉的法制工作机制，改善基层基础设施和装备条件，推进法治干部队伍下基层活动。这是我们党根据全面推进依法治国的新形势，对基层党组织和党员干部提出的新要求，对推进基层治理法治化作出的新部署，具有很强的指导性和针对性。

1.发挥基层党组织在基层治理法治化中的关键作用。目前，我国有370多万个基层党组织，共有7500多万名党员活跃在这些组织中。基层组织是党的全部工作和战斗力的基础，是落实党的路线方针政策和各项任务的战斗堡垒，也是提高社会管理法治化水平最基本、最直接、最有效的力量，只有全面推进基层党组织建设，才能牢牢把握依法治国的总体要求，真正把治理法治化落在基层、落在实处。一是要充分发挥党的理论优势、政治优势、组织优势、制度优势和密切联系群众的优势，努力把基层党组织的组织资源转化为基层治理法治化的资源。二是要把抓基层、打基础摆在更加突出的位置，加强和改进基层党组织建设，引导基层党组织围绕基层法治建设，确立工作目标、工作内容、工作方式、工作机制，着力解决影响和制约法治建设的突出问题，充分发挥基层党组织在基层治理法治化中的领导核心和政治核心作用。三是进一步强化街道党工委和社区党组织对辖区内各类组织的党建工作的领导和统筹协调。以街道和社区为平台，健全完善党组织和党员联系服务群众的工作体系，推动社区（街道）党员服务中心等服务网络建设，形成开放式、综合性、互联互通的服务体系。四是抓好农村基层党员干部理想信念、党的宗旨教育、廉政教育和法治教育，增强农村基层党组织的创造力、凝聚力和战斗力。

2.增强基层干部法治观念和法治为民意识。基层干部直接与人民群众面对面地发生具体行政行为，基层干部能否依法行政、依法办事，就直接影响着法律在群众中的威信，直接影响着群众对民主法治建设的信心。我们党确立依法治国方略、大力推进社会主义法制建设已有多年，人民群众的法制意识、维权意识已大为提升。与此同时，我们也看到基层干部中不学法、不懂法、不用法，甚至徇私枉法现象还大量存在，有法不依、执法不严的情况还较为普遍。在碰到诸如食品安全、环境污染、计划生育、教育医疗、土地征用、房屋拆迁、拖欠工资、黑车营运、社会治安、民间纠纷等难点热点问题时，还习惯于用“老路子”“土办法”去解决，甚至“卖关系”“送人情”，以权代法、以言代法、以情代法，严重损害了群众利益，导致社会矛盾增加，影响了社会和谐稳定。在推进基层治理法治化过程中，必须采取各种措施着力增强基层干部的法治观念和法治为民意识。一是要在基层干部中深入开展法治宣传教育，完善基层干部学法用法制度，教育基层干部带头学法、模范守法、执法为民，不断增强基层干部法治意识。二是要把依法办事、遵守法律作为考察识别干部的重要条件，以教育引导基层干部切实增强法治观念。三是基层干部特别是领导干部要充分认识依法办事的极端重要性，着力强化依法决策、依法行政的意识，真正把依法办事作为行动自觉和行为准则。

3.加强基层干部依法办事能力建设。面对全面推进依法治国的新形势新任务，广大基层干部要切实把提高依法办事能力作为一项重点任务。一要积极培育和树立法律意识和法律信仰，认真学习中央关于全面推进依法治国，建设社会主义法治国家的决策部署，学习掌握中国特色社会主义法律体系，带头守法用法，提高运用法治思维和法治方式开展工作的水平。二要加强制度建设，及时把工作过程中的成熟做法上升为法律制度和工作规范，切实把司法行政工作纳入法制化、制度化、规范化的轨道。三要坚持依法决策、科学决策，在制定出台政策措施、组织实施项目、安排部署工作时，要对是否合法合规进行论证，确保重要决策和改革措施符合法律法规的规定。四要完善决策机制，加强决策风险评估，创新群众参与方式，充分利用公开征求意见、召开听证会等方式，广泛听取群众意见，集中民智、汇聚民意，增强决策科学性、可行性、有效性。五要深入推进公正廉洁执法，切实规范执法行为，强化执法监督，严格落实执法责任，增强执法公信力，提高依法办事能力，使基层干部成为推进基层治理法治化的积极组织者、有力促进者、自觉实践者。

4.加强基层法治机构和法治队伍建设。基层法治工作面广量大，特别是随着经济社会的快速发展，基层法治工作机构无法全面适应基层治理任务的新要求，必须加强基层法治机构建设，着力解决法治机构设置不完善、法治机构队伍不稳定和人员配备不足、法治工作物质装备和经费保障机制不健全、行政执法监督工作不到位等问题，努力提高基层法治机构工作能力。一是要加强基层人民法院、检察院、公安派出所、司法所等派出机构建设，建立农村基层大法治网络，整合县一级公检法司力量，在县乡村建立综合综治工作机构，组建乡镇法律服务中心，建立干部联村维稳机制，构建县乡村三级联动的法治网络，二是要加强基层社区网格化管理和治保网络建设，健全新型社区管理和服务体制，完善基层协商议事机制，推进社区居民依法民主管理社区公共事务和公益事业，加快形成以社区党组织为核心、社区自治组织为主体、各类社区中介组织充分发挥作用的新型社区组织机构。三是要建立健全将财力、物力、人力更多投放到基层的长效机制，切实加强法治业务保障，进一步加大投入力度，建立稳定的经费投入保障机制，改善基层基础设施和装备条件，确保资源下沉到基层，加强基层法制工作场所标准化、规范化建设。四是要从人员、素质、条件三方面入手加强基层法治队伍建设。要在总量控制的前提下，人员编制向基层一线倾斜，着力加强和充实基层法治队伍力量。要采取各种有效措施，进一步提高基层法治队伍整体素质、能力和水平。要加快建立符合职业特点的基层法治工作人员管理制度，健全基层法治队伍工作保障和激励制度，保证工作人员生活贴、工资待遇和经费需求，提高相应的待遇和保障，鼓励和支持法治人才扎根基层、服务基层，努力成为基层法治的宣传者、执行者和守护者。

5.建立重心下移、力量下沉的法治工作机制。目前，我国法治工作力量和重心主要集中在大中城市和上级机关，基层法治资源比较匮乏，配置资源“头重脚轻”，不合理不平衡现象突出。要推动法治工作重心下移到基层、法治工作力量下沉到基层，在基层重点地区做到编制配多、机构配高、人员配强，树立法治力量服务在基层、扎根在基层的导向。使法治工作网络、机制和人员逐步向基层延伸，及时充分了解广大人民群众的法治诉求，有效提供优质的法治服务，及早将矛盾和纠纷化解于萌芽状态。要强化乡村司法所、人民调解站等基层法治单位建设，探索整合基层法治力量的体制机制，构建依法治理的神经末梢，健全基层社会稳定风险评估机制，从源头上预防和减少社会矛盾发生。同时要把源头治理、动态管理、应急处置结合起来，完善矛盾纠纷排查、预警、化解、处置机制，变事后处置为事前预防，变治标管理为治本管理，努力掌握预防化解社会矛盾主动权。要结合农村社会建设，拓宽农村社情民意表达渠道，建立健全基层矛盾纠纷排查调处机制，及时发现各种苗头性、倾向性、潜在性问题，最大限度地把矛盾解决在基层、化解在萌芽状态。

6.推进法治干部下基层活动。开展法治干部下基层活动是推进基层治理法治化的有效途径。要积极引导、推荐优秀法治干部到基层挂职、任职或驻地服务，为他们在基层工作创造条件，帮助协调解决困难。扎实推进信访接待下基层，有效利用“信访接待日”等形式，做好干部带案下访、专题接访、重点约访等工作。深入开展“法律援助服务为民”主题活动，建立便民化法律援助服务体系，加强法律援助工作站和法律援助队伍建设，扩大法律援助范围，提高法律援助质量。加大普法宣传力度，充分利用各类“中心、展馆、公园、广场、街区、长廊”等场所建立法治文化阵地；广泛开展“法律进村庄、进社区、进企业、进工地、进学校”等专项宣传活动，努力提高法制的社会影响力；大力宣传基层法治建设中的先进典型，通过各种形式交流好经验好做法，不断激发法治干部下基层的积极性、主动性和创造性。